后新公共管理重点理论文献综述
摘要
现阶段，新公共管理理论不断发展和创新，为了弥补新公共管理的不足，学术界创制了后新公共管理，本综述从宏观角度重点关注公共管理理论变迁，总结了当前公共管理的重点内容，主要有治理理论的变迁、元治理、善治的发展，政府绩效管理与大数据时代背景下的智慧决策研究，公共管理创新的相关理论；同时从微观的角度综述了当前农村公共管理方面的重点研究内容，最后进行了文献评述。
关键字：治理，善治，绩效，创新，文献综述 引言
20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西
方，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”，是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。目前，学术界又提出了“后新公共管理”，由于新公共管理面临公共服务难以有效供给，政治控制弱化等诸多挑战和问题，为了弥补新公共管理的不足，创制了后新公共管理（Post-NPM）理论。后新公共管理超越了新公共管理的工具和经济取向，回归对控制和价值的强调，并从整体政府的宏观视角试图综合已有研究的优势，提出整体性政府和社会协同治理，赋予控制和协作新标签，并从结构—工具理论、文化—制度理论和神话-象征理论详细解读。本文主要从宏观角度对公共管理前沿理论进行了以下几方面综述，着重介绍（1）治理理论变迁、“元治理”理论、协同治理理论；（2）公共管理绩效；（3）大数据时代背景下的智慧政府管理；（4）公共管理创新理论；（5）农村公共管理事务研究等。并在基础上进行了文献评述。
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一、治理理论及变迁的研究
新公共管理运动的本质是一场突破路径依赖，但又同时受制于路径依赖的行政改革，
[3]
打破路径依赖，进行治理理论创新是当下公共管理发展的必须，同时，国家治理体系和治理能力现代化，是当前中国全面深化改革的总目标。
1995年全球治理委员会将治理定义为：或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。治理理论在20世纪90年代后在各国引起较大反响，但是理论自身存在不足，Bob Jessop将治理理论的内在困境概括为四
[4]
种两难选择：一是合作与竞争的矛盾，二是开放与封闭的矛盾，三是原则性与灵活性的矛盾，四是责任与效率的矛盾，同时受到我国传统政治文化根深蒂固，官本位思想严重，全能政府色彩浓重，较少采取合作、互动的方式这种国情的限制，治理理论在实际政府管理中的效果有限，针对如何克服治理的失效，不少学者和国际组织提出了“善治”概念。“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程，它的本质特征在于是政府与公民对公共生活的合作管理，它强调政府与公民的良好合作以及公民的积极参与，实现管理的民主化。
在善治概念的引导下，治理理论得到完善。由于市场秩序及市场社会有待发育，社会自组织能力欠发达，治理的组织者和协调者在治理范式中隐而未显，这些条件不具备而将治理理论应用于中国可能犯政治和行政发展的根本错误，为此“元治理”理论应运而生。“元治理”旨在对市场、国家、民间社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制，“元治理”将国家请回中心的思想更加侧重于责任而非权力，国家更像是“同辈中的长者”，政府的责任在于承担制度设计，提出远景的任务，在良好的制度安排下促进社会体系内不同领域的自组织，使得社会治理的目标得以全面有效地实现。也有学者提出多元主体协同治理是实现善治的重要前提，多元主体协同治理也是国家治理现代化的逻辑起点和核心要义，充分认识到当代中国多元主体协同治理现代化面临的困境是治理主体共识的缺失、既得利益集团的危害、精英的共谋，应对困境的基本路径是要重构政府、社会、公民的关系
[8]
[7]
[6]
[5]
。也有学者提出治理法治化的观点，如张文显认为治理体系法制化和治理能力法治化是国
家治理法治化的两个基本面向；从法治国家转型升级为法治中国、从法律之治转型升级为良法善治、从法律大国转型升级为法治强国以及加快构建中国特色社会主义法治体系是法治现代化之路的主要内容。
除了从提出新的观点来完善治理理论外，也有学者认为当前学术界对治理理论存在误读，一是因为治理过程的动态模糊性而影响了对治理理念明确性的把握，混淆了治理与传统政府管理和新公共管理的界线；二是把治理理论自组织合作网络与协同合作关系误解为多主体的简单参与；三是把“元治理”中政府作为供给治理规则与协调者的角色误读为国家与政治集权的重新回归
[10]
[9]
。
多元化的公共管理改革理论。除了治理理论、元治理、“善治”理论之外，还有多样的后新公共管理改革理论，新公共治理、跨国公共治理、多层级治理、数字时代治理、整体政府、新公共服务、公共价值管理、新韦伯主义国家和发展型国家等新模式如雨后春笋般冒出
[12]
。奥斯本等学者认为新公共治理( New Public Governance)已经形成了新的范式，其价值
[13]
基础是分散和竞争，强调的是多中心和多元共治的网络式的复杂局面，治理强调网络、伙伴关系、协商和最终的自愿合作，而不是强调竞争管理已经死亡，数字时代治理到来
[14]
。一些学者认同“公共价值”将成为新的
范式，还有学者相信“新韦伯主义国家”是一种富有吸引力的新范式。Dunleavy宣传新公共
。在Tom Christensen、PerLagreid等学者看来，后新
[15]
公共管理主要指整体政府和协同政府，整体政府在水平方向上强调跨部门合作，在纵向上则强调控制和中央集权，以解决NPM改革导致的部门碎片化、政治控制弱化和组织增殖现象
。。
社会网络分析主要研究人们如何建立和发展社会关系，以及社会关系所形成的网络对人们的态度和行为的影响。有学者阐述了社会网络分析的历史及其在公共管理和政策中的应用
[16]
也有学者研究了社交网络对群体性事件的影响和对策，认为应该加强社交网络舆情的安全评估与预警、利用社交网络引导网民了解事实真相、限制不法分子社交网络使用权等应对策略，
以期为政府应对群体性事件提供参考
[17]
。
二、政府绩效管理与智慧决策
政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力，它包含了政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面
[18]
。提升政府绩效，建设服务型政府一直是政府绩效管理中的重
[19]
点，目前我国政府绩效管理体系还不完善，存在着绩效目标不科学、绩效计划执行不力、绩效评估体系不健全、绩效沟通渠道不畅，反馈机制不足应用不佳等问题
[20]
、绩效激励机制不健全，绩效结果
。有学者认为提升政府绩效应当注重的是绩效管理产生的影响与后果而不
[21]
是管理进程与产出，同时注重建立持续化的绩效管理并找准公共部门绩效管理动因，并通过专业人才与价值培养推进政府绩效管理
。在网络信息化时代，发展电子政务也是一种必然
的趋势，一些国家从不同的角度出发对此进行了实践和研究，如印度计算机化火车票订票系统研究，尼日利亚“无纸化”行政的前景，哈萨克斯坦电子政务政策的实施和演化，印度警务行政中的信息通信技术，信息技术在印度部落生活中的渗透等
[22]
。
也有学者认为提高政府绩效要纠正扭曲的绩效激励，公共部门的任务多维性、多重委托代理关系、产出难以观测以及自我激励型代理人等特征在不完全激励契约下，都可能导致代理人行为结果偏离委托人的期望目标
[23]
。我国公共部门的激励扭曲现象极其典型。我国政府
的科层组织结构依赖上级对下级的考核和激励来实现有效控制，激励扭曲的识别和衡量尤其重要。类似以“每万名公职人员的贪污贿赂立案数”来衡量一个地区的腐败程度，以“GDP 增长率”为主衡量地方官员政绩，以“查处违规生育事件数”来衡量计生办工作等激励方法可能偏离正确的激励目标
[24]
。
大数据时代的智慧决策。现阶段，各国公共管理面临极大的风险和挑战，仅凭传统的决策模式已无法有效应对日趋复杂的社会问题和时代挑战，大数据、云计算、物联网等新一代信息技术革命为智慧公共决策范式的出现提供了条件
[25]
。智慧公共决策是以大数据驱动为核
[26]
心，以新一代信息技术为支撑，以公共利益最大化为目标，具有全面感知、客观透明、实时连续、自主预置和多元共治等特征的一种全新的公共决策模式及趋势，能够协助政府更好地推动经济社会的发展与运行判断或者受利益集团干扰进行决策
[28]
[27]
。大数据为联合国及世界各
国政府发展提供了一个历史性的机遇，通过利用海量数据资源，实时分析经济社会发展现状
。耶鲁大学教授Esty指出,“数
据驱动决策”，将使政府更高效、开放和负责，更多地在事实基础上做出判断，而不是主观
。基于大数据的智慧公共决策也开始成为世界各国政府
[29]
管理现代化发展的一项重要选择。在政策创新、公共危机治理以及行政监督领域，智慧公共决策有着得天独厚的技术优势，但在其他政策领域，智慧公共决策的适用性还有待考量
。
三、公共管理创新研究
弗雷德里克森（2015）探讨了公共管理与真正的创新，管理式创新和可持续创新是两种不同的创新模式。管理式创新是自上而下的，强调传统的战略规划、模仿、目标清晰、控制和领导。可持续创新强调尝试和实验，践行高度分权、高度民主和注重沟通的领导力。管理
式创新运用战略规划、排名、奖励和成绩单等方式促进创新，但效果适得其反，压抑了真正的创新
[30]
。最后，这些方式催生了组织“同构”的“铁笼”，使创新陷于停滞。因此，组织
必须要打破创新和排名、奖励、地位之间的联系，并把注意力集中在真正的可持续创新上。
政府创新是公共管理创新中重要的一部分。政府创新的实质是一种积极的改进，具体是指各种公共服务主体为完善自身工作和增进公共利益在制度、举措和行为方面做出的积极性改进
[31]
。蕴含于经济、政治、社会、文化和环境领域的新常态描绘出了未来我国全面深化改
[32]
革的蓝图，然而存在于我国公共管理领域的现实困境将成为制约改革有效推进的重要瓶颈还有不足，公共管理者个体自觉遵纪守法与组织文化的“染缸效应”产生困境等组织自治的合理性和合法性，重塑公共管理核心伦理价值体系
[34]
[33]
，
新常态对治理能力现代化提出了更要的要求，但是政府部门运用多样化公共管理技术的能力
问题比较
严重，需要政府加强现代公共管理技术手段的创新，构建创新型的社会治理体制，增强社会
。而针对地方政府创新存在
着创新意识淡薄、创新实效性不强、创新策略欠缺、创新外部环境受制等障碍，有学者建议建立科学的激励机制来激发创新，构建有效的指导机制来引领创新，设计健全的考评机制来保障创新，营造包容的外部环境来支持创新
[35]
。此外，不仅要进行政府管理创新也要进行社
[36]
会管理创新，确立社会治理的理念，增强社会发展的活力，推动治理能力现代化。
四、农村公共管理事务研究
农村问题是共管理的主要内容，也是学术界的研究重点，农村公共产品供给及影响，其
他社会因素对公共管理的影响是目前学术界的研究重点。在公共产品供给中，单一维度、缺乏多元参与的公共管理机制与模式显然不能达到帕累托最优，“参与逻辑”和集体利益纳什均衡的存在意味着环境公共产品的政府责任不是中央集权，而是权利的分解，因此政府应该明确自身的责任主体地位与边界，才能完成从全能型到公共服务提供者的嬗变
[37]
。
目前我国农村公共服务供给存在模式单一、治理主体、各自为政、与治理机制“碎片化”的现实困境，有学者基于整体性治理显然从理论层面提供了可供参考的解决方案：构建农村公共服务整体性治理框架当以公众满意为终极目标，治理过程应呈现表达决策、筹资、生产、评估、问责的完整链条，政府、市场、社会治理主体在这一过程中实施责任整合，发挥各自优势，共同完成包括顶层设计、中层规划、底层操作在内的多层次的制度建设，并藉由信息渠道、信息网络、信息平台的技术手段实现农村公共服务整体性治理
[38]
。应充分发挥社区参
[39]
与的作用，将以“供给方为导向”的基层卫生服务转变为“以需求方为中心”。
有学者基于计量分析验证了政府经济发展服务、社会管理服务影响农户收入的机制，发现以村基层组织干部素质衡量的政府社会管理服务也是影响农户收入的重要因素，但政府社会管理服务能力对农户收入的影响力较弱，政府应当通过公共服务购买改革等方式提高农村社会管理服务水平，充分发挥市场在农村经济领域中的决定性作用
障农村女性参与公共管理的权利
[41]
[40]
。
针对具体的农村公共管理事务，有学者研究了农村共管理中女性赋权的问题，多维度保
。曾晓东等研究了我国地方政府供给农村儿童早期多维发
展服务的现状与对策，发现我国地方政府对于儿童早期综合发展的概念框架还不清晰，缺乏明确的服务供给基准。在传统的部门行政管理方式下，地方政府对于儿童早期多维服务的供给陷入了碎片化困境，认为可借鉴“整体政府”的公共管理模式，从服务理念、执行模式和
目标激励三个方面来探索地方政府整体性供给儿童早期服务的路径进农村社会可持续发展
[43]
[42]
。也有学者探讨了农村
社会转型期的背景下社会性别比失衡的问题，管理部门应促进性别平等、改善人口结构、推
。有学者研究了政府购买公共服务进行农民工培训的问题，当前农
[44]
民工培训与职业需求契合失衡、社会组织承接能力参差不齐、政府自身管理能力不足，应该健全监督和评估机制，建立规范化运行机制成为超越政府购买农民工培训困境的有效路径
。
五、文献评述
目前各国政府都在探寻新的改革之路，后新公共管理改革时代呈现混杂的多元模式，除协作治理模式外，还有：公共价值、新韦伯主义国家和数字时代治理
[11]
。主要探讨了治理理
论和善治的相关研究，什么是善治？这个问题的答案广泛，颇有争议。善治是确保社会稳定？提高人民的生活水平？取得繁荣发展？维护社会公正？还是主张伦理型政治领导？笔者认为应该以更加系统的思维和观点来看待治理理论变迁和善治的概念，毕竟理论研究与政府管理的实践存在一定距离，具体的规则、制度对公共管理的影响更加显著，鼓励学术界多样化的理论探讨，同时也应该细化、结合国情、省情、市情，让治理理论不仅局限在思想指导方面，更能促进善治的实现。
随着后新公共管理的兴起，除了治理理论、元治理、“善治”理论之外，还有多样的后新公共管理改革理论，数字时代治理、社会网络分析、公共价值理论、政府绩效管理、公共管理创新等新模式如雨后春笋般冒出，可以看出，社会协同治理受到学术界的推崇，学者们普遍认为人们对于协作治理的关注已经白热化，而协作是一种后新公共管理范式，随着社会复杂性的增加和全球化的影响，协作的重要性日益凸显；其次社会网络分析也比较受推崇，注重培育非政府组织和其他社会组织，促进公众参与公共管理，提高管理的效率是学术界的主要价值取向，因此社会网络分析、多主体协同治理的相关研究较多。
另外，学者们也注重结合当前新常态背景和大数据时代广泛应用的趋势，提出公共管理要进行创新以适应经济、社会、文化等领域的新常态，政府要在电子政务的基础上利用大数据分析，营运网络技术提升现代化治理水平，因而要求公共管理组织和个体进行重塑和调整，应用先进的公共管理技术，改变以往单一的缺乏柔性的管理方式。
微观方面，大量学者从农村公共产品供给、农村服务质量、影响农村公共管理水平的因素分析等角度进行了研究，范围广、涉及农村具体事务、角度不一，本文主要综述宏观管理理论方面，因此文中对农村具体公共管理事务并未做过多综述。
总而言之，为纠正新公共管理运动中存在的问题，学术界近几年兴起了后新公共管理的研究热潮，出现了多元化的理论，为公共管理理论的学术研究带来了活力，元治理、善治、协同治理、社会网络分析、公共价值理论、数字时代治理等理论为国家治理能力现代化提供了理论指导，笔者认为可以进一步结合中国国情进行研究，进行细致的理论对比分析，提出具体研究问题的改革思路、框架或方案，使实践与理论互相促进。
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