第九章 中国玉米流通及贸易政策的现状和发展趋势分析
随着中国粮食市场化发展的深入，玉米市场出现供需失衡、价格波动等现象。为了稳定国内市场、保护种粮农民利益，进入新世纪以来，中国调整了一系列粮食流通和贸易政策，用价格手段对国内粮食市场进行宏观调控。目前，中国已形成以中央储备粮总公司为主体，地方储备、社会储备多方参与的国家储备吞吐调节机制。最低收购价政策、临时性储备粮食收购计划及政策性粮食竞价交易互为补充、互相协调，构成国家对粮食市场调控的主要政策体系（农业部市场与经济信息司，2012）另一方面，国家又通过控制加工规模、出口退税、关税和配额等政策工具调节国内供给。这两方面的政策体系在一定程度上增强了政府对市场的调控能力，稳定了国内玉米市场价格，激励了农民种粮积极性，保障了中国粮食供给的稳定。但是，某种程度上，目前包括玉米流通和贸易的市场政策，也阻碍了粮食市场化发展，托高了粮食企业的经营成本，给调控体系带来潜在的经营风险。玉米流通和贸易政策改革在存储补贴、交易市场化等方面需进一步改革。本章将结合中国实际情况对玉米流通及贸易政策的现状以发展趋势做出分析。
第一节 政策的演变与现状
一、粮食储备体系 （一）中央储备粮总公司
2000年，中储粮总公司成立，负责中央储备粮（含中央储备油）的经营管理，对中央储备粮的总量、质量和储存安全负总责，同时执行国家委托的粮油购销调存等调控任务。中储粮垂直管理，实施政企分开、企业化管理，基本形成了政令畅通、步调一致的体制优势。
（二）中央储备粮轮换制度
根据《中央储备粮管理条例》，中央储备粮实行均衡轮换制度，长江以南地区，玉米1-2年完成一个轮换，长江以北地区，玉米1年完成一个轮换。中央储备粮每年轮换的数量一般为储存总量的20%-30%。企业随行就市轮入轮出，但各地方粮食储备系统对轮空期、轮空数量均有规定。此外，应急储存、加工、供应网点遍布全国，以应对突发事件。
（三）农户储粮支持政策
针对农户储粮数量巨大、损失严重的情况，国家实施了“十二五”农户科学储粮专项建设规划，计划为全国26个省（自治区、直辖市）符合条件的800万农户建设各类标准化小粮仓（装具），逐步建立农户科学储粮技术服务体系。
二、临时存储玉米收购计划
国家各级粮食储备由来已久，以往的农业税征实（？请核实？）也曾经形成国家粮食储备的一部分。上世纪的粮食流通改革中，为了应对重大自然灾害和平抑全国性市场粮价波动，国家建立了粮食储备。但是，在粮食流通尚未市场化的条件下，以往的国家储备粮食收购无法发挥市场调控作用。粮食流通市场化之后，中央和地方各级储备粮食轮换开始对市场调控产生了一定的影响。
2007年，国家曾经下达过部分临时存储玉米的收购计划，调控玉米市场价格。2008年临时存储粮食收购计划（简称临时收储）全面上升为市场调控手段。这一年，国际粮食价格暴涨暴跌，粮食市场价格呈现“过山车”式的走势。下半年，粮食主产区黑龙江的玉米等粮食价格持续下跌，局部出现农民“卖粮难”问题。为了稳定粮食市场、保护种粮农民利益，2008年10月到2009年4月间，国家在东北地区先后启动了四批国家临时存储玉米收购计划。2009年11月下旬，国家继续在东北地区实行玉米临时收储政策，并规定了收储价格和收购期限。2010年，玉米临时收储计划推迟，一直到2011年1月才下达了中央储备玉米轮换收购工作，主要针对东北地区，少量下达至山东等关内省区。2011年12月中下旬，国家再度下达玉米临时收储计划，规定敞开收购。2012年11月，国家下达玉米临时收储计划，执行时间持续到2013年4月。2013年玉米临时收储计划下达时间与此基本相同。表9-1展示了临时存储粮食收购计划政策的演变和执行过程。
表9-1 临时存储粮食收购计划实施情况（2008/2009年度-2011/2012年度）
是否安排 发布时间 数量 最低收购价水平 执行时间 执行地区 下达部门
2008.10.20 500万吨
2008/2009
2008.12.1 500万吨
2008.12.24 2000万吨
2009.2.18 1000万吨
2009/2010 2009.11.23 敞开收购 内蒙古、辽宁0.76元/斤，吉林0.75元/斤，黑龙江0.74元/斤 2009.12.1 -2010.4.30
2010/2011
- -
2011/2012 2011.12.14 敞开收购
2012/2013 2012.11.15 敞开收购
2013/2014 2013.11.22 敞开收购
内蒙古、辽宁0.76元/斤，吉林0.75元/斤，
黑龙江0.74元/斤
-
内蒙古、辽宁内蒙古、辽宁内蒙古、辽宁1.00元/斤，吉1.07元/斤,吉1.13元/斤,吉林0.99元/斤，林1.06元/斤，林1.12元/斤，黑龙江0.98元/黑龙江1.05元黑龙江1.11元
斤 /斤 /斤 2011.12.14 -2012.4.30
2012.11.15-2013.4.30
2013.11.22-2014.4.30
下达时间到2009.4.30 -
内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江 发改委、财政部、粮食局、农发行
资料来源：根据历年国家发展和改革委员会、财政部、国家粮食局、中国农业发展银行等部门联合下达的国家临时储备粮食收购计划整理。
总的来看，国家临时储备粮食收购计划具有三个特点。第一，临时收储主要针对玉米等未纳入最低收购价政策执行范围的粮食品种。第二，临时储备粮食收购计划相对独立于中央储备玉米轮换收购，目标指向是暂时价格下跌或下跌趋势，一般在主产区玉米集中上市的时期下达执行。第三，在政策实施前期，临时收储只是一种因对粮食市场价格过度波动的应急政策，但之后发展为一种常态化的托市政策，因此临时收储价格逐年上调。
三、政策性粮食竞价交易
省级粮食储备早就施行公开竞价销售，主要目的是解决“陈化粮”问题。最低收购价、临时收储计划及国有粮食部门参与收购大量粮食，必须通过市场投放，防止粮食陈化。更重要的是，政策性收购粮食的竞价交易（简称国储拍卖）通过向市场投放粮食，满足市场需求，又成为调控粮食市场的一种公开操作手段。
2006年11月，国家有关部门组织了首次最低收购价早籼稻竞价销售交易会，将国家储备粮食拍卖上升为一种粮食市场调控手段。2006年12月底，国家确定安徽粮食批发交易市场（合肥国家粮食交易中心）为国家临时存储粮食销售中心市场，并要求其利用国家粮油信息中心交易软件，在河北、山东、江西、江苏、湖南、湖北等开设分会场，并统一按照国家有关要求组织销售，保证市场供应和社会稳定。2007年12月，国家临时收储的玉米、跨省移库的储备玉米等，相继成为政策性粮食竞价销售的标的，相关交易细则不断修订和完善。目前，国家粮食储备部门几乎每周都会组织一次政策性储备粮竞价交易。
四、加工需求调节
根据玉米市场价格走势，国家还实施了加工需求调节。当玉米价格上涨过快时，限制玉米深加工规模；在玉米价格出现下跌风险时，实施深加工补贴。2007年9月，国家对玉米深加工实行行业准入，严格控制盲目过快发展。其中规定所有新建和改扩建玉米深加工项目，必须经国务院投资主管部门核准；将玉米深加工项目，列入限制类外商投资产业目录；玉米深加工业用粮规模占玉米消费总量的比例控制在26%以内。2008年下半年，玉米价格下跌，国家在启动临时收储的同时，从需求入手调控市场。为此，2009年8月，经国务院批准，对吉林、辽宁、黑龙江、内蒙三省一区内的玉米深加工企业进行补贴，补贴规模在10万吨以上的非饲料深加工企业，补贴标准为150元/吨。在玉米价格恢复上涨之后，玉米深加工又出现过快发展的苗头，为控制这一趋势，国家在2011年4-6月又暂停了玉米深加工企业收购玉米增值税抵扣政策。2013年下半年以来，包括玉米在内的库容压力，对粮食市场调控政策构成挑战，为了尽快消化库容，国家于2014年7月对东北玉米深加工企业竞购加工国家临时收储玉米实施补贴，中央
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财政补贴标准为100元/吨。
五、东北玉米入关运费补贴
随着粮食产地移动，与其他粮食一样，国内玉米流通也出现了“北粮南运”的格局。为了促进东北与内地的玉米产销对接，国家实施了一系列运费补贴措施。2009年，财政部、国家发改委、国家粮食局、中国农业发展银行联合发文，对2009年12月1日-2010年4月30日在东北地区按不低于临时收储价格收购，并于2010年6月30日前运到本省（区、市）的玉米，中央财政将根据实际到货数量（折合标准水分）给予0.035元/斤的一次性费用补贴。在国家层面上，这一政策至2010年执行完毕。部分财政状况较好的内地发达省份，仍然延续了东北玉米入关补贴。2013年，国家再度启动玉米运费补贴，规定采购玉米的价格不得低于内蒙古和辽宁1.13元／斤、吉林1.12元／斤、黑龙江1.11元／斤。采购高于或低于国标三等粮食，按照国家标准每升高或降低一个等级，采购价格可以上浮或下调0.02元／斤。政策执行期为临时收储执行期间。
六、关税及配额
入世之后，中国一直严格履行加入WTO时做的承诺。目前，中国已成为世界上农产品关税总水平最低的国家之一。但是，国家对玉米等重要粮食仍实施配额管理。1993年后，中国对外贸易实行代理制，国营贸易企业成了进口代理商，进口主体通过投标获得配额。根据《农产品进口关税配额管理暂行办法》1，玉米国营贸易配额须通过国营贸易企业进口，非国营贸易配额通过有贸易权的企业进口，有贸易权的最终用户也可以自行进口。配额的分配与再分配由国家发改委和商务部负责管理。2004年以来，国营贸易持有玉米配额的60%。国务院关税税则委员会批准了《2011年关税实施方案》，规定非种用玉米进口普通税率、最惠国税率、关税配额税率分别为180%、65%、1%。
表9-2 中国玉米的关税和配额
关税配额
国营比例 配额内关税 最惠国关税 配额外关税
七、出口退税政策 1
720万吨 60% 1% 65% 180%
中华人民共和国商务部、中华人民共和国国家发展和改革委员会令2003年第4号
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