地方投融资平台的风险防范研究
摘要：地方投融资平台在推动城市化建设进程中发挥了重要作用，但其面临的风险也同样威胁着我国金融机构的健康发展，甚至对整个宏观经济的平稳发展带来影响。本文研究中国地方投融资平台的发展现状及其面临的风险，分析影响地方投融资平台的风险因素，据此提出相应对策。
关键词：地方政府投融资平台风险对策
2008年下半年，为应对国际经济金融危机，我国地方政府投融资平台融资规模急剧增长，对中国财政以及金融体系安全与稳定形成新的挑战，引起了监管层的高度重视。地方政府投融资平台的产生，有着自身的历史和现实背景，应该理性地看待和处理地方投融资平台的相关问题，既要看到它发展的必然性和存在的积极作用，又要考察分析其在发展过程中存在的风险因素，以便采取相应的防范措施。 一、地方投融资平台建立的背景和现状 （一）地方投融资平台建立的背景
我国地方投融资平台的形成和发展有着深刻的历史和现实背景。首先，国务院在1988年发布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，它的出台使得政府的投融资体系由
单一的中央投资模式转向中央与地方共同投资的模式。其次，1994年的分税制改革，导致财政收入向中央政府高度集中，加剧了各级地方政府旺盛的投资需求与有限的可支配收入之间的矛盾。地方政府财政收入占财政总收入的比重只有45%左右，然而承担的支出比重却高达75%左右。按照相关法律，地方政府又不得发行地方政府债券，只有采取变通的做法――成立投融资平台公司来对外进行融资。第三，为应对金融危机，国家出台了4万亿元的经济刺激计划，其中中央承担1.18万亿元，地方承担2.82万亿元。地方政府光靠自身财政收入难以支撑如此庞大的经济刺激计划，进一步推动了投融资平台的发展，使得一段时间内各级政府投融资平台类贷款资金持续激增。
（二）地方政府投融资平台的现状
截至2010年6月末，最新的全国地方投融资平台贷款清查显示，地方融资平台贷款余额为7.66万亿元，而这其中被发现有问题的地方融资平台贷款有2万余笔，涉及贷款总金额约2万亿元。当前国内一些主要的政府投融资平台模式如表1所示。
二、投融资平台的风险管理现状和问题 （一）地方政府负债过度
在现行的分税制分级财政体制下，地方政府承担了大部分公共物品的供应职责，然而地方财政却没有与之相适应的
财权，即税权和举债权，这必然导致地方政府公共物品供给相对不足。面对这种两难的情况，地方政府不得不以投融资平台的建设来解决这个问题。财政分权以及分税制存在缺陷，诱发了地方政府的投资利益动机，从而容易导致地方投资规模膨胀、投资结构欠佳等一系列问题。
央行的相关统计数据显示，截止到2009年5月末，全国共有政府投融资平台公司3800多家，其总资产规模接近9万亿元，但负债却高达5.26万亿元，平均资产负债率达到了60%，而且这其中有相当多的地方政府投融资平台公司的资产负债率超过了80%，甚至超过了100%，但是平均资产利润率却不到1.3%。笔者在对45家地方投融资平台公司进行特征分析的过程中发现，有11家资产负债率超过了60%（见表2）。地方政府投融资平台的负债已相当于2009年全国GDP的15.7%，全国财政收入的76.8%，地方本级财政收入的161.35%。
（二）财务预算约束软化
目前，地方政府普遍按照实现自身利益最大化的原则目标来进行经济资源的配置，因此在投资项目的筹资、决策、实际运行过程中，各级地方政府发挥着管理者的作用，这使得那些看上去完整有力的财务预算约束指标在实际中变得软弱无力。而地方政府投融资决策过程往往由多个政府部门参与，这使得它们会因为各自利益的驱使而对决策结果施加
影响，而这种决策权的分散缺乏相应的约束监督机制。地方政府投融资平台本身缺乏风险披露机制、缺少信息公开，加上利益驱动使得自身财务预算约束软化，都在实际运行过程中加大了其潜在风险。
（三）政府支持力度的不确定性
地方政府投融资平台的特征之一是有着深厚的政府背景，容易得到地方政府的大力支持，但并非所有的平台及其业务都能从始至终得到这样的照顾。政府更愿意对那些有着良好发展前景，即公司资金运行状况良好、盈利性相对偏高的公司提供支持。此外，同类投融资平台越多，政府的支持目标就越容易分散，支持力度的不确定性也就相对越大。 （四）发行主体融资渠道单一
地方政府投融资平台的主要融资途径集中在银行融资上，筹资渠道几乎没有把邮政储蓄、社会保险基金、政府部门的预算外资金等可以利用的资金利用起来，银行融资在政府投融资结构中所占比重较高。数据显示，2009年在主要上市银行的全部贷款中，地方政府融资平台类贷款约占贷款总额的10%左右，其中国开行和城商行占比则相对较高（见图1），国开行的融资平台类贷款（以基本建设贷款为统计口径）更是接近了69％的比例。
三、投融资平台风险特征及其成因 （一）发行主体资金缺口大
分税制的改革导致地方政府面临事权、财权不匹配的两难境地，财政资金缺口巨大，而法律又不允许地方政府对外举借债务，从而引发各级地方政府通过投融资平台大量融资，出现地方政府负债率过高的现象。目前，我国城市基础设施投入，距联合国建议的发展中国家城市基础设施建设投资比例应占其全社会固定资产投资总额的9―15%，占GDP的3―5%这一目标要求还相差甚远，使得城市基础设施资金的供给严重短缺而且不稳定，不能保证城市基础设施建设对大量稳定投资的需要。
随着地方政府投融资平台公司举债规模越来越大，我国的财政赤字急剧上升，在2009年中央的财政赤字更是达到了7781.63亿元，创下了我国改革开放以来赤字的最高记录。2010年中央财政赤字虽然较2009年有所减少，但仍然保持在6700多亿元的高水平上（见图2）。 （二）发行主体治理结构缺失
我国的政府投融资平台不全是按照企业的模式来运作的，主要受到地方政府的限制和约束。政府授权平台企业可以融资，融资平台企业才能够向相关的商业银行、政策银行等金融机构融资贷款。至于公司融资所得资金的支配权其实也是掌握在政府手中的，因为政府往往就是公司的控股股东或实际控制人，因此筹集资金投向何处、如何还款等问题主要还是由政府决定。在这样的实际管理模式下，融资平台公