2.“二战”结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力,或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定。如1948 年实施的《意大利共和国宪法》第五章规定了“区、省、市(镇) ”,第115条规定:“根据宪法所规定的原则,区为具有自主权力和职能的自治单位。”第119 条规定:“区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权,共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇) 财政之间的关系。”1967 年颁布的《巴拉圭共和国宪法》第14 条规定:“为便于建立共和国的政治和行政结构,国家领土分为若干个省。由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定。司法和行政权的方式也由法律规定。”1976 年的《葡萄牙共和国宪法》第七章专门规定了“地方政府”,其中第237 条规定:“民主国家组织包括地方自治机关。地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体。”第239 条规定:“地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限,由法律根据行政分权的原则规定。”第240 条规定:“地方财政的管理由法律规定,其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源,并对同级自治机关间的不平等作必要的调节。”
3.苏东剧变后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力,不仅明确地方权力由法律规定,而且普遍明确规定“地方自治”。1990年的《克罗地亚共和国宪法》第131条规定:“州是地方管理单位和自治单位。州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定。大城市可以作为州来调节。”第128条规定:“保障公民们的地方自治权利。地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利,特别是就有关场地调整和市镇建设规划、村庄和居民区的调整、公用事业、关心儿童、社会保护、文化、体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利。要制定关于地方自治的法律。”第129条规定:“地方自治单位依法可以是区和县或城市。它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后,由法律规定。地方自治单位的组织和各机构的权限,由它们的章程依法作出规定。”第130条规定:“地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中,独立自主地依据法律和章程行事,仅受共和国主管机构的法律监督。为进行工作,国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构。这些机构的组织和权限,由法律规定。”1991年的《罗马尼亚宪法》第119条规定:“地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则。”1991年的《马其顿共和国宪法》第114 条规定:“保证公民实行地方自治的权利。自治地区是地方自治单位。自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金。地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定。”1991年的《斯洛文尼亚共和国宪法》第138 条规定:“斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治。”第142条规定:“区的财政经费靠本身的来源筹集。凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区,国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金。”1992年的《立陶宛共和国宪法》第十章专门规定了“地方政府和管理”,其中第119 条规定:“赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定。”第120 条规定:“国家支持地方政府。地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能。”第121 条规定:“地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税,规定由预算负担的税和关税的征收。”1996 年的《乌克兰宪法》第140 条规定:“地方自治是地区群体在
乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题。”
三
新中国成立之初,起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽是个纲领性文件,但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定。其第16 条就明确规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”⑤但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定,这既是因苏联1936 年宪法的影响,也有高度集中的计划经济的原因,因为在高度集中的计划经济条件下,完全没有地方利益,当然也就没有地方的权力要求。