关于国外城市交通政策回顾与我国城市交通的阶段性特征分析(2)

　　20世纪60年代中后期，市民运动日益高涨，迫使政府开始关注交通的环境影响与社会影响，主要的举措为：引入公众参与；开展交通安全教育；一系列交通管理措施等。1973年石油危机爆发，市民运动的高涨也使城市建设速度放缓。在该背景下，东京的城市交通政策侧重于加强区域综合交通网络的建设，促进“区域多核心功能分散”的都市圈结构的形成与商务核心城市的建设，相关项目一直延续到1986年。
　　新技术的应用与规划目标的整合是20世纪90年代东京城市交通政策的两大主题。智能交通(ITS)日益受到重视。2000年公布的东京都市圈综合交通体系目标和发展战略、交通需求管理东京方案更为强调交通政策与环境政策、城市规划、土地政策、防灾政策和开发管理等的结合，并在此基础上，推动交通需求管理等新的政策手段的运用和实践。
　　英、美、日在发展过程中面临不同的背景、问题，在策略、政策导向上亦会有较大的差别。但将问题与对策的关联进行适当的简化，可总结为为4个阶段：自由增长期、矛盾显露期、协调渐进期与优化整合期(见图1)。相对而言，英国与美国的阶段性步调较为接近，而东京作为城市个案，且发展速度较为超常，前两个阶段间的界限较为模糊。 　　3　我国城市交通政策阶段性特征分析
　　结合对我国的城市交通政策进行阶段性特征的回顾与判断，可以初步认为我国总体上处于自由增长期与矛盾显露期。对于北京、上海、广州、深圳等先发展的大城市，矛盾显露期的特征更为明显。虽然“大规模的交通基础设施建设”尚在进行·(甚至不断加速)中，对于机动化所弓l起的“环境问题”以及“其他社会问题”也日益引起了决策者与规划者的重视。具体体现为“交通安全问题”突出，“能源问题”方面的危机感，“公众参与”意识的逐步提高，国家层面提出的“科学发展观”以及对“可持续发展”的讨论等。一系列的战略导向都要求地方政府对城市交通的发展问题进行适当的“协调与改善”。对于发展相对落后的城市，大多尚未(或者刚刚)进入大规模交通基础设施建设与快速机动化的自由增长期，其“自由增长”的阶段性特征更为明显。
　　北京、上海等发展相对较快的城市已经逐步意识到其所面临的矛盾，在对策上呈现出明显的“矛盾显露期”的战略与政策特征。对于“公交优先”的重视、“需求管理”的尝试、“交通战略、政策与其他政策的整合”意识，都体现出对先发展国家与城市的经验借鉴。于是，交通供给、矛盾、理念分别呈现出自由增长、矛盾显露、协调渐进3个不同阶段的特点，加上类似智能交通等最新技术的引进，使城市交通呈现出明显的叠合式的发展特征。值得引起注意的是，一段时间内众多叠合式的城市交通政策有可能面对理性程度不高、实施效果不佳、组织环境不理想，以及制度保障有限等叠合式的问题与矛盾。针对此，笔者认为在相关的研究与实践过程中应加强以下三方面的衔接：


　　(1)城市交通政策与城市交通战略的衔接。我国各个城市的交通白皮书的编制往往与城市交通战略规划结合进行，这在很大程度上保障了政策的前瞻性与系统性。然而，不可忽视的是政策设计过程往往缺乏理性，盲目满足眼前利益，缺少理性的交通战略的指导，忽视政策与战略的衔接等，这类现象在后发展城市体现得较为明显。因此，加强政策与战略的衔接十分必要。这方面的工作更多的宜渗入城市的交通战略规划、综合交通规划的工作中，从而为政策的总体定位提供支撑，并在专项规划中进一步地进行政策分解。
　　(2)城市交通政策与整个公共政策体系的衔接。从回顾中不难发现，作为公共政策的一部分，城市交通政策受到整个公共管理背景的制约与推动，即政策规划与设计过程中应充分考量公共管理环境的有关影响因素，并试图有效地整合入整个公共政策体系中。共衔接效果将直接影响到政策的可实施性，如近年来日益受到关注的公众参与问题，部分城市政府在交通政策的规划、设计过程中对公众参与采取了简单的处理方式，势必在政策实施的过程中受到预料之外的公众阻力，由此直接影响到政策的实施进度与效果。