引言
自1979年以土地承包为核心的农村改革以来，中国农村金融体制改革几乎与整个经济改革同步，至今35年。期间经历了专业银行体制的建立和商业化、专设农发行等政策金融改革、农信社独立经营和商业化改革、增设新型农村金融机构改革、农业银行股改上市与服务三农改革等5轮。期间交织着土地改革和财政体制改革，折射出中央与地方财政金融关系的变迁，经历了以包干为主的财税改革、中央与地方的分税制改革、以住房商品化为中心的土地改革、保护私有财产“入宪”、土地供应“招拍挂”等改革。然而，受部门利益、认识等因素的影响，对农村土地所有权和生产关系以及财政与金融的政策性、可持续性等关乎新一轮改革成败的核心问题，缺乏系统性改革思路和措施，从而导致中央与地方财政金融关系问题一直未得到有效解决。
2013年中国共产党十八届三中全会通过的重大改革决定涉及完善土地承包经营权和同地同权等内容，这成为新一轮土地改革的底线和起点。土地改革牵一发动全身，事关城镇化推进和经济转型，也事关公平正义和社会稳定。而农村土地流转与金融资源配置则是中央与地方财政金融关系调整和优化的重要议题，也是检验经济金融改革是否有效的课题。本文从中央与地方财政金融关系演变出发，提出和运用地方财政—金融系统的理论，回顾中央与地方财政—金融系统变化的得失，以中部六省为例，研究农村土地流转与金融资源配置存在的问题及其原因，提出围绕土地流转与金融资源配置等系统性改革的政策建议。
一、农村土地流转与金融配置机制的理论基础：地方财政—金融系统
(一)中央与地方间分权式威权体制
1950年以后，中国中央集权体制经过1952年“五马进京”强化了中央的集权力量。1956年毛泽东《论十大关系》提出中央和地方两条腿走路的主张，要调动地方积极性和向地方大规模分权，是“大跃进”和人民公社运动的理论基础，也是20世纪70年代全国县域“五小”企业遍地开花的政策依据。1979年以后，不断推行的“自下而上”的经济体制改革是逐步向地方分权的过程；1994年分税制后，形成向地方分权的“经济联邦”制，被称为“分权式威权制”，其特点是中央对政治、人事控制高度集权，而在行政和经济控制方面向地方高度放权。其中财政与金融关系一直是“大财政，小银行”的格局，分为两阶段：1978~1994年，在“放权让利”原则下，形成“弱财政、强银行”的特征；1994~2007年，形成“强财政、弱银行”的特征。而2004年以后，尤其是2008年“四万亿”振兴基金出台后，由原先“大中央财政，小中央银行”的格局，转换为“大地方财政，小商业银行”格局。
(二)分权式威权制下的地方财政—金融系统
大量理论和国际经验研究表明，除非有良好的基本治理体制，联邦制或分权制也并不能确保经济发展。中国经济改革及经济发展的成功，其原因是在经济上中国不是典型的中央集权制，而是实行经济地方高度分权的，但中央通过人事制度对地方进行严格的控制和有效的激励。中央任命省级官员，各级地方官员则逐级自上而下任命；实行省市级官员在不同省市间轮回任职制。这种地方经济分权早在秦汉时期就逐步形成了雏形，宋明清时期达到一个高度，而改革开放以后起到决定性作用并得到完善和加强。
1.基本概念。在威权式地方分权制中，地方政府直接控制或影响土地、企业、金融资源、能源和原材料等资源，并借助这些政策渠道和掌控的资源有效影响公司和市场。这些政策渠道既可以在中央政府的授意或授权下，以推行改革、政策、规则和法律的方式进行，也可以从自身利益出发篡改或抵制中央的命令。如此，就可以形成基于“政策的制订和颁布———土地、能源和原材料等要素的掌控”的地方财政—金融系统。通过这一系统，地方政府可以驱动、影响或者阻碍本地乃至全国的经济发展和社会稳定。
2.健康的地方财政—金融系统应具备的要素。一般地，政府是一个集合概念，政府不是单个行为主体，而由多种权力部门组合而成，多级政府分布于全社会。在威权式地方分权制中，从省级到地市级、再到县级地方经济是一组相对自给自足的、完整性逐级降低的“财政—金融”系统。地方政府全权负责发起和协调地方改革，对地方经济发展负责，在管辖范围内负责立法与执法等工作。在地方经济分权下，治理结构健康或具有良性循环的地方财政—金融系统应具备的要素：
一是以省级政府为一个较为完整的系统。既然称之为系统，就应当是多元的、多层次的，地市级、县级政府可以成为一个相对的系统。不同投融资主体均能在系统中寻找到自身的定位，分享城镇化发展的果实。农村土地改革是政策性强、牵涉面广而具体操作复杂的重要改革，要求省级政府建立系统性规划，需要农业、土地、财税、金融、教育、就业、司法等部门参与到整个政策的调整和协作。
二是扎实的地方财税基础与富有效率的金融系统。地方财税基础包括自然资源禀赋、产业发展状况等提供财税基础，是地方财政—金融系统循环的重要基础。只有在扎实的财税基础，且相关配套政策措施到位的条件下，金融系统才能对地方某一项政策资源或其组合作出积极响应，发挥盘活地方资源的作用。
三是预算规划的公开与执行，能有效推行的政府首长预算责任制。这一要素是规范财政预算，约束地方政府“一把手”，保证财政与金融良性循环的重要制约机制。它可以适当防止地方“一把手”滥用权力，确保地方经济健康持续发展。
四是中央和地方管理责任和支出责任的划分。财政体制中上下级政府收入权利和支出责任的划分过程，实质上是政府间财政权益的独立过程。中央和地方间关系直接影响各级政府的行为，财政分权能直接刺激政府执行适当的政策。合理的管理责任和支出责任的科学划分，是确保地方财政—金融系统相对独立而正常运行的外在框架。这涉及国家治理体系和治理能力现代化，需要通过立法来解决。
五是政府部门科学政策服务体系，包括政策的科学制定和执行，以及跨部门间良好协作等。这是地方财政—金融系统正常运行的必要条件机制。
六是相对独立的司法系统和运行良好的金融生态系统。法律执行等方面的法律环境问题，是地方财政—金融系统公平运行、持续健康发展的必要条件和机制。