正确理解依法行政的内涵

??要树立科学监管理念，其基本要求是推进依法行政，科学民主决策，依靠技术支撑，实现队伍保障。那么，要推进依法行政，首先必须正确理解什么是依法行政。没有对依法行政的正确理解，推进的就不是真正的和实质的依法行政，而只是高喊口号式的依法行政。对依法行政的正确理解应涵盖以下三点。
?? 一、依法行政不仅要依行政管理的实体法的规定行政，而且还要依行政组织法和行政程序法的规定行政。
?? 依法行政首先要求行政机关依法律规定行政，而依法律规定行政又首先要求依行政管理的实体法的规定行政。但做到这点还不够，依法行政还要求行政机关依行政组织法和行政程序法的规定行政。行政组织法规定了行政机关的职能、职权。行政机关违反行政组织法就会越位、错位、缺位。行政程序法规定行政机关行为的方式、步骤、时限和顺序，行政机关违反行政程序法的规定就会导致专断和滥用权力。
?? 行政机关要严格按照行政管理的实体法规定的要求行政，但仅有这一点是不够的，比如，打击生产、销售假冒伪劣食品的行为，必须由有权的专门机关负责进行，如果是另外的机关来实施就是违法。现实中有极少数食品药品监管部门代替有关机关去具体查处生产、销售假冒伪劣食品行为，就属于这一情况，人家要问你，你食品药品监督部门有行政组织法规定的查处生产、销售假劣食品行为的权限吗？如果没有，你就不能算依法行政。现在由于罚款、没收等行政行为有利益可图，当事人一个违法行为就有很多行政机关争着去查处，但是发生重大事故后，则互相推诿。这在食品安全的监管问题上尤为突出，像安徽阜阳劣质奶粉事件发生后，当地工商、卫生、质监部门就互相推御责任。因此，具有完善的行政组织法为实施依法行政所必需，但我国行政组织法现在还不健全，像食品安全监管的部门职能，就是依靠《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[[2004]23号），这常常造成部门职能交叉，食品安全监管的现状急需要制定完善、协调的行政组织法。
?? 行政行为除遵守行政组织法之外，还应遵循行政程序法。行政机关即使具有相位职权，也按照行政管理的实体法实施了行政行为，但如果违反了相关的行政程序，仍然不是依法行政。如药品监管行政处罚过程中未按行政程序法的规定向相对人说明理由，听取申辩，或举行听证，即使实体上合法，但违反了程序法，仍然不能是依法行政。
?? 二、依法行政不仅要依法律明文规定行政，而且还要按法律的目的、原则、精神来行政。
?? 依法行政要求行政机关依法律明文规定行政，但做到这一点不够，依法行政还要求行政机关按法律的目的、原则、精神来行政。法律的目的、原则、精神是法的灵魂。依法行政如果离开了法律的目的、原则和精神，就不能把握法的灵魂，其依法行政就会失去目标、方向。法律规则就会异化成束缚执法者的僵死的教条，而不再是执法者运用以指导其为社会提供公共物品，为人民提供服务的行为规范。
?? 之所以要求行政机关依法的目的、原则和精神行政，这是因为：第一，法律的具体规定是有限的，而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。因而给行政机关行政留下大量的自由裁量空间。对于自由裁量行为，依法行政对行政机关的要求是依据和遵守法的原理、原则，如公开、公正、公平、诚信、信赖保护等。比如：《中华人民共和国药品管理法》第四条规定国家保护公民、法人和其他组织研究、开发新药的合法权益，但行政管理中如何具体保护，行政机关拥有很大的自由裁量权，这种自由裁量权离开了法的目的、原则和精神，就不可能公正合理。第二，法律规定受法的目的、精神和原则支配，法的目的、精神和原则不仅指导立法，而且也指导执法。因此，行政机关实施行政行为，不仅要依据法的明文规定，而且要依据法的目的、精神、原则。否则，如果行政只拘泥于法的文字或具体规定，机械依法，其行为就可能背离法的目的。比如，某交通不便的村级医疗机构，因给病人注射青霉素针发生过敏，需使用盐酸肾上腺素注射液抢救，而该医疗机构恰无此药品，只好到相邻的医疗机构购买，如果药监部门按从非法渠道购进药品而对该医疗机构处罚，能否叫依法行政呢？第三，法律规定适用于社会事实是需要解释的。作扩大解释、限制解释等都需要执法者依据法的原理、原则来完成。如：超范围经营药品的行为，是否按未取得《药品经营许可证》的行为处理？笔者同意这一种解释：现行《中华人民共和国药品管理法实施条例》（属于国务院行政法规）对超越药品经营许可事项范围经营药品行为定性处理存在缺陷，超范围经营药品行为，在性质上仍然属于未经许可擅自进入需经审批许可方可进入的药品经营领域，与未取得药品经营许可证而经营药品在性质上是一致的。