加入WTO后我国农业补贴政策研究(5)

　　  二、我国农业补贴政策的评价
　　鉴于加入WTO后，市场准入承诺短期内对我国农业生产及农民就业和收入，可能存在明显冲击，为此，需要在WTO规则范围内寻求对农业的补贴。然而，我国现行的农业补贴政策却存在诸多局限性，难以应对加入WTO后的挑战，亟待改进。本研究报告中的“农业补贴”，主要是指农业领域政府对某项经济活动所给予的辅助性资金支持行为，不仅包括国内支持中涉及补贴方面的内容，也包括出口竞争中对农产品的出口补贴。由于我国已承诺加入WTO后不再对农产品出口实行补贴，因此，本文的“农业补贴”着重分析国内支持领域有关补贴方面的内容。在该领域，农业补贴的范畴小于国内支持，它既不包括非资金性的政策支持行为，如农业科研与检验服务，也不包括财政资金在农业领域必须进行的主渠道投入活动，如农业基建投资和农业行政与事业单位包括薪资在内的管理费支出等。
　　  （一）农业补贴政策的基本情况
　　  1.绿箱补贴政策
　　在我国已实行的6项绿箱政策中，涉及农业补贴的政策主要有20项。一般政府服务主要涉及9项；粮食安全公共储备4项；国内粮食援助1项；自然灾害救济支付3项；环境计划下的支付2项；地区援助计划下的支付1项。另外未实施的6项绿箱政策主要涉及公平性的农业补贴政策，在我国目前的农业政策体系中尚属空白。
　　因难以获取各项农业补贴政策的具体支出数据，根据绿箱政策的研究结果可知，我国绿箱补贴政策的主要特点为：
　　(1)绿箱补贴水平呈增长趋势，“一般政府服务”中的补贴政策项目的比重最大。1996～1998年，我国绿箱支持水平逐年增长，平均增长率为37.1%。绿箱补贴水平一般随着绿箱支持的增长而上升，因而也呈增长趋势；“一般政府服务”中的补贴政策项目几乎占了绿箱补贴项目的一半，其比重是最高的。
　　(2)粮食安全储备补贴较大，补贴政策项目比重较高。1996～1998年，全国粮食储备的财政支出平均为383.8亿元，占绿箱支持的25.3%。其中，大部分为粮食补贴性支出，涉及的补贴项目列于绿箱补贴政策的第二位。
　　(3)自然灾害救济涉及的补贴项目也较多，但补贴水平有限。从前文可知，自然灾害救济中的补贴项目占绿箱补贴政策的15%，但补贴水平明显偏低。1996～1998年，全国财政用于自然灾害救济支付平均为44.27亿元，占绿箱支持的2.9%，其中属于补贴性的支付水平就更低。
　　(4)环境保护、地区扶贫和国内粮食援助的补贴水平及项目比重均比较低。1996～1998年，环境计划下的支付、地区援助计划下的支付和国内粮食援助的平均支持水平为53.4亿元、90.0亿元和18.9亿元，分别占绿箱支持的3.5%、5.9%和1.2%。其中，各类的补贴项目只有1至2项，其补贴水平相应较低。
　　  2.黄箱补贴政策
　　我国的黄箱政策支出，1996～1998年平均每年为290.43亿元。其中的黄箱补贴主要包括两部分：一是价格支持措施，即粮棉保护价收购。但由于1996～1998年实行的粮棉保护价均低于国际参考价，计算出来的小麦、大米和棉花等特定产品支持数均为负数，是一种负保护。只有玉米的保护价高于国际参考价，是正保护，3年平均保护水平为9.35亿元，只相当于玉米产值的0.7%，远没有超过8.5%的微量允许标准水平。二是农业生产资料补贴。主要包括化肥价差补贴、农药价差补贴、农业用电价差补贴、农业用塑料薄膜价差补贴和其他农业生产资料价差补贴。1996～1998年平均补贴281.08亿元。
　　在黄箱政策中，有一类与限制生产计划相关、不需削减的黄箱政策，即蓝箱政策。但因我国未实行该类政策，故不需考虑蓝箱政策中的补贴措施。
　　  （二）当前农业补贴政策的主要问题
　　一是补贴重点欠明确，补贴力度不够强。就补贴领域而言，对农产品的补贴主要集中在粮棉产品，虽然已开始有选择地补贴某些优质品种，但还不够普及、稳定；对投入品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面，而且很少分地区和人群；对农业结构调整补贴的力度有限；农业产业化的龙头企业同样面临金融支持乏力的难题，这些均反映出补贴重点不够合理、明确。从补贴力度来看，在一般政府服务中，对农民培训的支出比例很低，仅占一般政府服务的2.1%，其中没有或很少有补贴，导致农民的人力资本匮乏；农业技术推广补贴力度不大，进展迟缓；市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈现短缺态势；检验服务因补贴资金缺额大，比较落后，难以满足加入WTO后农产品进出口及国内生产的需要。在国内粮食援助上，一方面补贴资金欠缺，另一方面粮食库存积压严重。此外，自然灾害救济支付、环境计划下的支付与地区援助计划下的支付等，投入有限，补贴不多，还有发展空间。