从“两危”看我国国有林场体制改革问题
以湖南省国有林区改革为例
从“两危”看我国国有林场体制改革问题
——以湖南省国有林区改革为例
摘要：国有林场是国家培育和保护森林资源的林业生产性的事业单位，对于我国生态、经
济和社会实现协调、永续发展，构建和谐社会具有重要影响，但是目前，我国各地区的国有林场都面临“经济危机”“资源危困”的发展桎梏。改革现有国有林场体制，针对两危局面做出具体化的解决计划和措施安排，成为国有林场现如今最紧要的事情。本文分析了我国国有林场现存的各种问题，并以湖南省国有林区的改革为例，概述我国国有林场改革的发展。
关键词：国有林场、湖南省国有林场、经济危机，资源危困 正文：
1. 我国国有林场发展现状
1.1我国国有林场发展
国有林场作为我国森林资源的重要经营主体，是建国初期国家为保护和改善生态环境，加快培育森林资源，在非常重要的生态区位或极为脆弱的生态状况的地区以及大面积集中的国有荒地上，由国家投资的方式建立的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。在数十代职工的努力下，国有林场总数已达4507个，分布在31个省（区、市）的1600多个县（市、旗、区）。职工总人数约68万，经营总面积达6200万公顷，森林蓄积量22亿m。但是，在改革和发展过程中，国有林场逐渐出现很多经济问题和社会问题。据调查，国近年来大部分有林场都难以生存，处境艰难，林场经济危困，职工生活困难，基础设施建设严重滞后，发展后劲不足等，严重影响林业的可持续发展。解决国有林场目前出现的问题已成当前林业发展工作的重中之重。
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1.2我国国有林场的性质问题
1.2.1.国内关于国有林场性质的主要观点
目前,我国在对国有林场性质的认识上,主要有三种观点:(1)国有林场企业论,持这种观点的人认为,国有林场应当改成企业,这样可使林场减少依赖性;(2)国有林场事业论,持这种观点的人认为,国有林场目前还不具备改成企业的条件,仍应作为事业单位,但内部可实行企业化管理;(3)国有林场分类论,持这种观点的人认为,应当对国有林场划分类型,分类管理;因为目前林场的发展很不平衡,经济状况差异很大;可将国有林场划分为三种类型:经营型林场、自给型林场和生态型林场。 这些观点,都是基于以木材利用为主这样的背景下划分的。在国有林场从以木材采伐为主向以生态利用为主转变的过程中,在国有林场走可持续发展之
路的情况下,如何认识国有林场的性质,值得商榷。 1.2.2. 国外一些发达国家的主要做法
从国外的情况来看,大多数国家也都走过了从木材利用到生态利用的转变。目前,美国、德国、日本的国有林占总林地面积的比例都在30%以上,而加拿大在90%以上。
在性质上,美国政府确定了“森林生态系统经营”思想,强调不仅要把森林本身的可持续经营放在首位,而且要促进经济、社会及生态的可持续发展;德国重视森林的经济效益,尤其重视生态、社会效益;日本重视森林公益机能的发挥,把森林建设成具有良好生态自然景观、能保持生物多样性并具有保健和文化教育的功能;而加拿大则认为森林是生态、经济、文化和历史的统一体和国家的象征,确立了生态立国的思想。
1.3.我国国有林场现在面临的问题
1.3.1．“资源危困”
（1）森林资源减少，难以维持生产
国有林区开发早期，由于采取了先易后难、先好后差的采伐策略，是森林资源遭到了破坏，木材蓄积量下降。同时，随着国家实行森林保护的政策，限制采伐额度，提高木材生产利税，可采伐的森林资源不断减少。产业结构单一化严重，造成在木材生产不利的时候，没有其他的生产方式，制约了大型死呢工集团经营机制和运行机制的转变。严重影响经济的的发展。
（2）营林设备匮乏，基础设施薄弱
国有林场建场初期建造的部分房屋和营林设施，以及所购买的营林器械，历时已久，很多设施落后或损坏，职工生产及生活无法正常开展。另外许多国有林场经营区道路建设仍处于初级阶段，交通条件差，林区便道荷载和安全性能不能满足生产经营需求，影响林区正常生产经营管理。饮水和照明问题难以解决，营林设备欠缺和落后，都制约着林场的发展。据调查，许多国有林场的办公条件都极其简陋，职工的住房大都是20世纪七八十年代建造的，多为危旧房屋，功能不全，质量低下，职工生活条件极其艰苦。很多林场几乎没有购置营林器械。营林生产很多是手工劳作，何谈新技术的推广。 1.3.2.“经济危机”
（1）林场债务繁重、经济困难
过去，因为国家投入甚微或不投入，使得林场造林、育林或开展各种经营活动大多采取贷款筹措资金，造成很多林场负债。今年来，不仅林场可利用森林资源减少，而且国家实行限额采伐森林的制度，特别是很多商品林被划为生态公益林，严禁采伐，导致许多林场木材产量减少，收入直线下降，难以生存、还债困难。尽管部分政府给予适当的经费补贴，也只是杯水车薪，无法解决根本问题。 （2）经营区稳定难
首先是利益分配纠纷。不断改革的集体林权制度和不断调整的林业政策，导致林地价值持续
拔高，受利益的影，某些村镇借口支付林地使用费过低、应收取集体损坏道路过路费，抬高赔偿金额，妨碍林场生产经营的正常进行。其次是林地林权纠纷。伴随土地资源逐渐紧缺，很多村借口山林权属不清，要求林场归还林地，有些村民蓄意抢占采伐迹地，有些地方政府过于强调稳定，害怕群众上访，对群众侵占林地现象迁就，造成国有林地流失严重，维护国有林场经营区稳定形势严峻。 1.3.3．其他问题
（1）管理制度落后、职工文化素质低
国有林场大多地处偏远地区，信息闭塞，致使职工的思想观念比较陈旧，市场经济的意识不强，知识结构与当前形势和发展的要求还有很大差距，林场职工普遍存在着”坐、等、靠”的思想，干部职工能上不能下，收入没有与工资挂钩，体现不出“按劳分配”原则，难以调动职工的工作积极性，为企业减轻负担。由于林场条件差、待遇低，原有的人才留不住，难以吸引高素质的人才，技术力量相对薄弱，职工普遍文化程度较低，妨碍了林场科技的推广应用，也影响着林场的发展，严重影响林场效益的发挥和提高。
2.湖南省国有林场改革的现状与问题
2.1．湖南省国有林场的基本情况
湖南是全国的林业大省，是南方重点林区之一，现有林业用地1．94亿亩，占全省国土总面积的61．04％ ，森林覆盖率57．01％ ，森林蓄积量4．02亿m。全省现有国有林场206个， 经营总面积1 641．21万亩，其中林业用地1 546．32万亩， 占全省林业用地的8％ ，国有林场森林覆盖率达90．1％ 。国有林场森林总蓄积5 541万m ，占全省森林总蓄积的14％ 。国有林场共有生态公益林1035．86万亩，其中国家重点生态公益林714．89万亩，省级生态公益林320．97万亩，分别占全省国家重点和省级生态公益林总面积的12．3％ 和21．7％ 。国有林场现有职工57510人，占全省林业系统职工总数的近50％ ，其中在职职工38220人，离退休职工19290人。
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2.2.湖南省国有林场的“资源危困”问题
（1）林场数量多，规模小。湖南省的国有林区存在相对林场规模小并且越来越小，分布广分布距离较远的先天资源“危困”问题。
（2）“帽子”林场多，地处偏僻。206个国有林场分布在全省110个县市区，中心城市周边少。林场大多离县城有1个半小时以上车程，多地处高山、远山等偏僻地带。1／3以上的林场属于“帽子”林场。
（3）基础设施落后，经营状况差。集中体现在公路、电力、通讯、饮水等方面的问题还未解决，仍有2个林场场部和394个分场(工区)不通公路，2个场部和353个分场(工区)不通电，21个场部和656个分场(工区)不通电话，场部饮水困难的林场占国有林场总数的42％。目前仍有40％ 以上林场贫困，生产经营状况不佳，效益低下。全省林场下岗待业职工17 634
人，占全省在职职工的46％。
2.3.湖南省国有林场的“经济危机”问题
（1）国有林场负债多，包袱重。165个国有林场有不同程度的负债，负债林场达80％ 。到2010年底全省国有林场累计拖欠各种社会保险费共计4．7亿元，累计拖欠职工工资、各种费用近20亿元。国有林场办社会包袱重，至2010年底全省国有林场共办中小学校57所，有教职工739人；共办87个医院，有医护人员396人；国有林场代管了32个乡镇、383个村，共有农村人口30余万人。
2.4.湖南省国有林场的其他问题
（1）职工人数多，素质低。全省国有林场职工57510人，约占全国的1／10， “4050”人员13771人，占在职职工总数36％ ，素质普遍较低。全省国有林场在职职工初中及以下文化程度的占61％ ；具有高级专业技术职称的仅有3 8人；中级职称674人，占1．8％ ；初级职称2360人，占6．2％ ；没有技术职称的占91．9％ 。
3.湖南省国有林场改革的完成对策
3.1.对“资源危困”的完成对策
（1）部分国有林场已经进行了探索性改革实践。许多国有林场充分利用自然景观资源积极进行转型改革实践，建立森林公园和自然保护区，发展森林旅游和林下经济。
目前我省国有林场建有自然保护区28处,其中国家级自然保护区9处、省级自然保护区19处，分别占全省自然保护区总数、国家级自然保护区、省级自然保护区的62％ 、53％ 、68％ 。建有森林公园64处，其中国家级森林公园35处、省级森林公园29处，分别占全省森林公园总数、省内国家级森林公园、省级森林公园的59％、80％、53％ ；已建立森林公园管理机构46个，解决事业编制94个。一些林场通过改革，定性为财政供养的公益性事业单位，目前全省有21个林场纳入了当地财政预算，其中全额3个、差额18个。如怀化市芷讧县将五郎溪林场定为全额拨款事业单位，定编52人全部纳入财政预算；隆回县全面冻结林场木材采伐，将全县5个林场全部定为公益性差额拨款事业单位，县财政每年拿出近1 000万元资金用于林场发展。
3.2.对“经济危机”的完成对策
（1）进行了国有林场税费改革。
2007年，为减轻林场负担，促进城乡区域协调发展，我省成功地进行了国有林场税费改革，省政府在税费改革资金中每年安排8 300余万元，用于免除国有林场类似乡镇五项统筹、补助国有林场养老保险缴费和公共事业开支，有效地缓解了国有林场资金压力。 （2）基本解决了国有林场职工养老保险。
2007年，为彻底解决国有林场养老保险问题，我省人力资源和社会保障厅、财政厅、林业