不回炉不行的。目前云南省有1307个乡镇，街道办事处69个，然后村委会是12856个，居委会1121个，最关键的是30户以上的自然村有13万个，这13万个自然村里面有7万个是贫困村。就是说我们在前十年实施了4万个贫困村的整村推进，但是至少有60%以上肯定需要回炉，不是说我们的成效不好。所以我们在1月13日的省委常委会上就确定一个数字，就是在“十二五”期间云南省还要实施5万个贫困自然村的整村推进，所以大家说总共只有7万个贫困村，已经实施了4万个，只剩3万个，为什么要实施5万个？就是有一部分要回炉，标准太低了。
6. 贫困地区的整体生产力水平低，经济发展带动贫困人口脱贫的联动机制没有从根本上建立起来 这个问题也要引起高度的重视，目前在国务院扶贫办国家层面进行决策的时候，有两种扶贫开发的模式。第一种叫打点射，点对点的进行扶贫，比如说在浙江目前搞扶贫，比如说你这个贫困户贫困了，就是政府直接对着你一个人，给你一些补助也好，发一些低保也好，效果很好，资金也不会流失。但在云南，第一是打不了点射，第二个还是需要从综合性的问题来治理。第一个打点射的方法在东部地区效果是很好的，但是在西部地区就不行了。原因就是东部地区整体经济条件比较好，比如说一个村可能贫困的就是这么几户人家，这个时候周边的经济发展环境是相对比较好的，是属于市场经济发展到一定程度的时候所带来的马太效应造成的，打点射可以。但是在西部地区是在整体经济水平很低的情况下，如果你打点射肯定就败了，不是说打点射不行，而是说打点射和综合性的治理必须结合起来，要从根本上改变脱贫致富的基础性问题。
目前有一种实践的总结叫做“低水平陷阱理论”，这个很好，说明了这个问题。这个理论就提出来当你一个地区整体的收入水平总存在一个门槛值，也就是平均值。就是当你整体的平均水平没有超过这个平均值，所有的帮扶措施、开发措施都会被人口的增长和其他内部的情况所消耗，虽然他说的绝对了一点，但是实践证明总体是对的。
比如说一个村子，怒江州50万人口，如果按照我们的概念就是整体贫困，整个地区的农民人均纯收入就是1400、1500左右，在这个时候你帮扶，偶然的一个村子，周边的环境好一点，可能能帮扶起来。但是如果不整体上刺激一下，不提升整体水平，要真正使整体的人脱贫，靠打点射打不出来，必须综合治理。
所以目前我们有一个基本的观点，就是在西部的扶贫开发要区别于东部的扶贫开发，东部可以打点射，西部还必须从综合性的治理的角度来，当然要跟点射结合起来。
所以，贫困地区整体生产力水平低，经济发展带动贫困人口脱贫机制联动关系没有建立起来也是一个重要的原因。是建立了一部分，但是还要从根本上建立起来。比如云南大量的水电资源的开发，比如说像临沧市云县，就是小湾电站、大朝山电站，它确实为水电公司创造的巨额的利润，像印钞机一样每天印出来几十亿出来，当地政府每年的财政收益大概就是1亿多一点，但是老百姓没有什么收益。我举一个例子，比如说像煤矿资源的开发，我到滇东北的一个县去，也是云南省极度贫困的一个县，我到那
6
里看了以后，我觉得这样搞下去不行。公路全部被运煤车辆压烂了，然后老板是大量的获益，政府得到一点点收益，整个生态资源遭到严重的破坏，老百姓基本没有收益。所以我就跟他们的县长开玩笑，说你们这个是企业发大财，政府得到一点小利，生态遭破坏，老百姓受到了损害。
还有我们在土地运作方面，具体地点我不说了，在前几年，确实5万块一亩向老百姓拿耕地，还有一部分林地，政府已经办好了所有的手续，一个村委会几千亩土地，每亩5万元政府拿走，当地的土地价是70万、80万一亩，老百姓都按了手印了。我们发达地区向前走了一步，云南省大部分地区率先走了一步，我不是否定这种模式，只要合理、合法、合规就没有可挑剔的，但是从执政的理念上怎么看待这个问题？所以我下去的时候，老百姓就提出来说，你能否跟当地党委政府提出来，还是返还一部分土地给我们，让我们自己来经营。现在就是像这样的大资源、大项目、大产业的开发与老百姓之间要贯彻以人为本、执政为民的执政理念，像这些具体的联动机制是非常关键的。
所以我们为什么说致贫的因素里面有一个是机制性，机制性就是政策，政策实际上就是对资源权威性的分配就是政策了。在这个问题上，我有一个同学，我们俩是北大的同学，原来我们就是学这个东西的，经过反复讨论，他跟我说，我到了云南以后我发现，你这个联动机制要想办法，他说你必须想办法，我说当然我们要向省委省政府提出建议，有些是在中央层面来解决，这些只是一些现象，关键的问题是要确实贯彻执政为民、以人为本的基本理念。
这六个致贫因素，应该说是制约我们扶贫开发的主要因素，当然也是我们要重点消除的障碍。
（三）我们面临的良好的机遇
我们虽然面临严峻的挑战，而且致贫因素又这么复杂，但是我们整体的机遇是前所未有的。 1. 中央提升了扶贫开发在今后十年经济、社会发展，特别是农村改革发展的重要地位
今天我介绍的四大任务，这个实际上就是重大的定位。党的十七大、党的十七届三中全会对扶贫开发都提出了明确的目标性要求和方向性的要求，也提出了制度性的一些保障措施。
2. 中央和省级的综合实力在增强
特别是中央的综合实力在增强，这也为公共财政向贫困地区、贫困人口倾斜也提供了一些资金上的条件。
3. 民生政策强力的推行
民生政策大的方面，第一个方面就是强农、惠农政策，包括直补的政策等等一系列。第二个就是基本公共服务均等化的政策，这个政策实际上涵盖的面很广，社会事业的主体政策都在这个政策里面全面得到了体现；第三个是社会保障政策，比如说现在农村实行低保、养老保险的试点，这些都为扶贫开发提供了很强的支撑。基础设施和生态环境推进方面的政策，这个对稳定的解决温饱也起到了积极的作用。
7
第四个机遇，大扶贫工作格局的基本形成，很多年以前实际上扶贫开发是单军奋战，没有形成行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫共同支撑的态势，但云南通过这十年，在这些方面摸索出了一些很好的经验，在下一步工作里我还要谈一下。包括上海对口帮扶，包括中央27个部委对云南的帮扶，包括省直213个单位对州县两级的帮扶，这些实际上都是大扶贫的基本体现。现在上海对口帮扶就形成了“4+2”的格局，就是红河、迪庆、文山、普洱，然后还有两个，一个是独龙族，一个是德昂族，就是“4+2”的格局。包括中央27个部委中央挂钩了48个重点县，这些都是大扶贫的体现。
目前，我们对整个社会的调节，对经济社会的调节提出三个调节的理论，第一个叫做政府调控，叫做政府这只有形的手对经济社会进行调控，进行治理；第二个市场调节；第三个是道德调节。前几年在金融危机来的时候，厉以宁教授写了一篇文章，就是关于道德调节的问题，我觉得写得很好，而且为我们进行社会扶贫提供了一定的理论基础，我觉得这三个调节确实很有意思，所以现在对企业的对口帮扶问题要从制度上进行一些规定，因为经济的外补性也好，老百姓资源的损失也好，如果企业不反过来扶持老百姓的话，实际上就没有生存之本。总的来讲，政府调节、市场调节、道德调节是我们构成大扶贫的一些基本理论指导。
三、今后十年云南省扶贫开发战略和政策体系的基本框架
云南省的扶贫开发战略和政策体系的基本框架重点体现在《云南省十年扶贫开发纲要》上，按照省委的要求，目前厅一级就是我在牵头在制订云南省的，省委省政府草拟《云南省十年扶贫开发纲要》，现在稿件已经基本完成了，估计5、6月份出台。今天我就简要的介绍一下基本框架。
（一）确定了今后十年的三大扶贫任务
1.巩固过去十年的扶贫成果。
过去十年我们基本解决了480万贫困人口的温饱，但是有一部分是属于低水平解决的。我们又实施了4万个自然村的整村推进，有一部分也是低水平推进的。所以第一个任务是巩固前十年的扶贫成果。
2. 全面推进贫困人口的脱贫。
去年我们按照农民人均纯收入1196元的标准还有520万贫困人口，如果说国家把标准提高到1500元，那么这个贫困人口就要扩大到1000万，我们的第二个任务就是按照标准确定的贫困人口实施全面的扶贫，实施全面的政策。
3. 对深度贫困人口要进行重点的扶贫攻坚。
我们的深度贫困人口按照农民人均纯收入785元的标准，云南省的深度贫困人口还有160.2万，这160.2万必须在“十二五”必须全面解决。
为此，省委针对这三大任务，我们总的政策框架是这样设定的，首先针对全面推进贫困人口的脱贫，
8
省委省政府出台《云南省十年扶贫开发纲要》，当然也要把巩固温饱的问题在这里解决。第二，以省委省政府的名义出台《关于加快深度贫困群体脱贫进程的决定》，这个决定在去年9月3日已经出台了。另外还有四个专项规划围绕这三项任务进行支撑，第一个专项规划就是整村推进专项规划；第二个就是异地开发扶贫的专项规划；第三是集中连片的扶贫攻坚的规划；第四，上海和云南省的《滇沪合作的十二五规划》。另外云南省委已经确定，今年争取出台云南省的地方性法规——《云南省扶贫开发条例》，所以今年抽象行为的扶贫开发工作量非常大。
（二）奋斗目标
奋斗的目标分为两个阶段。
第一个阶段：用五个具体的指标确定了我们的目标。第一个指标，在“十二五”期间全省实施5万个贫困村的整村推进；第二个指标要实施35万人的异地搬迁扶贫，就地解决不了温饱问题的人。第三个指标，要对100万贫困劳动力进行转移培训。第四个指标，要减少贫困人口一半，如果说我们的贫困人口是1000万的话，就要减少500万了，如果说是525万，那么就是260万左右。第五个指标，贫困地区的农民人均纯收入的增幅要求要高于全省平均水平。
“十二五”扶贫开发的具体指标就是这五个，当然这五个就是核心指标，相应的还要拓展到一个目标的体系，这个就是涉及到12大类，几十个目标体系，关键是这五个核心指标。
第二个阶段，到2020年实现“两个基本”。第一基本解决集中连片困难地区的贫困问题；第二个基本消除绝对贫困现象。这“两个基本”是依据中央的三句话来的，第一句话，十七大提出，到2020年全国要基本消除绝对贫困现象；第二句话，中央提出要尽快解决扶贫对象的温饱，并实现脱贫致富作为首要的任务；第三，把提高贫困地区贫困群众的自我发展能力作为重点。
（三）对象范围
1. 对象
对象很明确，就是只要达到扶贫标准的都作为我们帮扶的对象，但是我们的重点要集中在深度贫困人群上。在重点对象的设定里，要特别关注贫困妇女、残疾人和儿童的帮扶。
2. 重点扶持的区域
三大集中连片困难地区是作为今后十年云南省扶贫攻坚的主战场，石漠化地区、凉山——乌蒙山片区、滇西边境到哀牢山片区实际上涵盖了云南省的80多个县，基本上所有重点县都进入了。第二个重点扶持的区域是把贫困人口相对集中的革命老区、民族地区、边境沿线和自然条件极端恶劣、自然灾害频发的地区作为扶贫开发的重点区域。自然条件极端恶劣和自然灾害频发的地区它的属性好像和革命老区不搭界，为什么还要提出来呢？就是因为云南省的这一类地区，就是自然灾害频发和自然条件极端恶
9
劣的地区这一块扶贫开发的难度很大，现在就把这四类地区并列在一起。第三个区域就是对像藏区等一些比较敏感的地区要加大扶持力度，这个是作为重点区域。
（四）实行三个制度
1. 第一个是重点县制度
省委在1月13日的省委常委会上已经明确了，云南省现在确定了80个扶贫开发重点县，不进行调整。因为目前发现一个问题，有些地方是怕摘了帽子在做假，不愿意把收入数字报告，怕把贫困帽子丢了，这个目前还具有一定的代表性。我们考虑了一下，省委常委会决定原则上不进行调整，还是保持这73个国家级贫困重点县然后7个省级重点县，能否再增补一些，是另外一回事。实际上贫困县享受什么政策，主要是这几个方面：
第一、专项扶贫资金的政策，以项目的形式下达下去。比如说云南省今年省级的财政无偿资金现在已经突破了26亿，政策性的贴息贷款也是突破了38亿，两者加起来就是65亿左右，这些资金就是属于扶贫项目资金，属于专项扶贫资金。
第二、重点县享有什么政策？就是财税类的定补政策，1993年在进行财税体制分税制改革的时候，是重点县的在转移支付里的因素分析法上就加了一个很大的系数，这个系数对于财政的转移支付起到的作用很大，包括体制性定补问题、转移支付问题。
第三个政策就是行业扶贫政策。就是说它属于贫困县的，资金才能进入；比如说像贫困地区义务教育资金，只有是贫困县才能进入，这个资金量实际上是比较大的。1996年的时候我们实施了一个工程，就是义教工程，一个县给了1000万，当时这个数字是很大的。
第四个是国家的政治性的、制度性的政策，比如说像上海对口帮扶，中央27个部委的定点帮扶，属于政治性的制度安排，这个政策在重点县都享有。
2. 继续的推行贫困村制度
资金都放在了重点县，比如说昆明市非重点县的地方一样有贫困村，一样有贫困人口，靠什么来覆盖？就是贫困村制度，继续实行贫困村帮扶制度，解决一些非重点县但是有贫困人口、有贫困村的问题。
3. 实行贫困乡的帮扶制度
为什么要设定这个？主要是为了便于建立一种协同攻坚的态势，把资金整合平台扩大一点，村太小了，不利于基本公共服务均等化的政策推进，平台加大一点，有利于整合各方面的资金，实现基本公共服务的均等化和长远的发展。
（五）三个支撑
就是在今后十年的扶贫战略和政策体系中，设定了三个支撑。
10