关于地方政府职能定位的思考
——新时期我国地方政府职能定位的新思考
（政治学理论09级 刘冬）
摘要：地方政府作为掌握公共权利的具有权威性和强制性的政治组织，在社会、经济和政治生活中具有特定的职能。国家性质与政府体制不同，社会经济发展程度不同，地方政府职能就会有所不同。先阶段，我国处于经济快速发展时期，经济的发展、社会的进步，地方政府的职能也将有新的定位。
关键词：地方政府；职能定位
地方政府职能是地方政府基于其职责在国家或地方公共事物管理中所扮演的角色和对社会、经济和政治生活所产生的影响或具体的功能和作用，它是地方政府职责在现实社会中的具体体现。地方政府职责主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题①。由于人类社会的发展进步，其政府职能也在不断演变，特别是近代以来，这种演变更为迅速。新中国的地方政府，由于经济发展很快，政府职能的定位也在不断改变。
一、地方政府职能概述
一般来说，政府的规模、结构、组织形态和管理方式，是由政府的职能决定的。政府职能反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。因此，研究政府管理自然要从研究政府的职能入手，或者说，研究政府职能是研究政府管理的出发点。在不同的国家或者同一国家的不同历史时期，政府职能具有不同的内容和特点。根据对政府职能主要内容1的不同认识，形成对政府规模和政府能力等的不同看法，即政府职能的理念。
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徐勇、高秉雄.《地方政府学》，高等教育出版社，2009年
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(一)政府职能的含义
政府的功能：(1)立法；(2)司法； (3)执行、行政管理。政府作为国家的一部分，从诞生之日起，就具有了双重属性。一方面它从原始共同体公共管理机关那里承继了社会公共管理，因而同公共权力有机地联系在一起，执行着社会“公
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共事务”：另一方面又表现为一个专门的管理体系，一个实现经济上占统治地
位的阶级的根本利益的机关。这就是政府的二重属性，即作为公共管理机关的属性和作为组织统治工具的属性。政府职能，包括两个层面：基本职能和具体职能。基本职能是指，政府运用国家权利通过对社会公共事务提供管理和服务，使社会处于有秩序的稳定状态，从而实现和维护国家的政治统治。具体职能是指，政府在对社会公共事务提供管理和服务时，出于各种不同的具体需要而应承担的职责和应发挥的作用。
（二）地方政府职能特征
地方政府是国家设置的治理国家部分地域的政府，它的治理权利仅限于它所管辖的区域。当代地方政府职能通常具有以下特征：
第一， 双重性。地方政府既有义务执行中央政府制定的法律、法规、决议和决定，又有权依法自主决定并处理仅仅关系到本地区居民利益的公共事务。
第二，差异性。不同国家的政府，同一国家的不同地域、不同层级的地方政府，它们的职能都不完全相同。
第三，局部性。地方政府不可能承担地方全部社会公共事务的管理和服务，仅仅是对其中的一部分提供管理和服务。
第四，服务性。地方政府全部活动都是为管辖区内的居民提供服务。 第五，规范性。地方政府为居民提供的公共行政和巩固服务必须法制化、规范化、标准化②。
二、中国历史以来地方政府的职能演变③
1、中国最早出现的地方政府，其职能重点在于代表国君维持对当地的政治统治，完成赋税征收、劳役征召和士兵募集这类工作；
2、 随着帝国的统一，社会的发展，地方政府的活动有了进一步的拓宽，即重视
徐勇、高秉雄.《地方政府学》，高等教育出版社，2009年 3
吴爱明.《地方政府学》，武汉大学出版社，2009年
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农业生产，春季劝导农民及时耕作，冬季组织农民兴修水利；平时重视对居民的教化，出现灾害时注意救灾赈济，以保证地方的社会安定，社会治安、防火、防盗这类确保地方社会秩序的工作，都是地方政府的重要职责。帝制时代，地方政府还承担司法职责，进行案件审理；
可见，传统中国社会地方政府主要承担的职能有以下几个方面：（1）为皇权 服务的政治统治职能，如镇压民乱，对民众行为的监督等；（2）资源的提取与分配；（3）维持秩序；（4）农工事务；（5）兴教化、励风俗、劝养老等文职工作；（6）司法、案件审理等。
3、近现代以来，地方行政与司法逐步分离，经济事务以及教育、文化、科技、卫生等事务逐渐成为地方政府的重要职责。
4、在当代，地方公共性基础设施的建设、维护更成为地方政府的一项基本职责。
综上，中国地方政府的职能基本上沿着以下足迹演变的：
确保国家（国家、帝王、中央政府）的政治统治——保证地方社会的安定有序——促进本地经济社会发展——为本地居民提供质量更好的生活、生产环境。
三、当代西方发达国家地方政府的职能对我国的借鉴④
（一）当代西方发达国家地方政府的职能特点：
由于各国不同的历史传统、国家结构形式和地方制度等因素，因而西方各发达国家地方政府职能也有所差异。但总的来说有些共同点：1、大多采用地方自治体制，各级地方政府在政府职能承担上采用“职能分工”模式，分别有各自专有的职能；2、地方政府基本上不承担政治性职能；3、在经济事务各方面，地方政府不承担主要职责。
近年来随着社会的发展和进步，发达国家的地方政府职能又有些新的特点：1、加强区域规划；2、重视环境保护；3、改善公共基础设施的提供；4、突出职业教育与培训；5、参与领土整治
（二）我国可以4从西方发达国家地方政府职能中借鉴
我国目前经济尚处于发展中，政府部门的职能还不完善，地方政府部门的职能更处于加强中，社会、公民对政府的职能要求也发生了一些变化。由于经济的发展，社会的变迁，对环境的要求也越来越严格，对公共基础设施的建设要求越
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来越好。市场经济的发展，要求政府更对放手经济的管制。
四、现阶段中国地方政府职能的转变②5
（一）中国地方政府职能定位的背景分析
当前我国社会处于转型时期,整个社会正处于一种从农业社会向工业社会、从传统社会向现代社会的转变时期,社会主义市场经济体制虽已初步建立但尚未完善,在社会转型过程中存在着一定的震荡。比如社会转型中人们普遍存在的过渡性心理失衡、国企改革中存量和增量资产的分配和处置的不公、城市化过程中农民的土地征用问题,等等,由此而造成的社会问题及社会震荡均需各级政府出面加以解决和协调。社会转型期的这一复杂的社会状况是我国各级政府在进行职能定位时必须考虑的一个因素。从人均ＧＤＰ、人类发展指标、现代化程度等一系列衡量国家实力的指标来看,我国在世界上均处于较为落后的地位,这决定了我国在现代化过程中是一个后起追赶型的发展中国家。就国内状况而言,我国东中西部在这些指标上的差距也比较大,整个中西部地区明显落后于东部地区。那么作为落后国家、落后地区如何在现代化的进程中追赶乃至超越先发国家、先发地区呢?东南亚新兴工业化国家在工业化、现代化过程中的这种政府强力介入及主导社会和经济的发展模式是值得我们在进行政府职能定位时学习和参考的。
从2003年起,我国新一轮政府机构改革开始从上到下全面实施。这一轮机构改革与建国以来的前几次机构改革相比较而言,一个重要的特点就在于将机构改革的重心放在了职能调整和体制创新上,通过政府职能的调整而不是单纯的机构或人员精简使政府在市场经济条件下发挥最有效的作用。推动这一轮改革的国务院总理温家宝认为:“政府职能问题是政府管理的核心问题。推进政府管理创新,关键是进一步转变政府职能??,继续推进政府职能转变仍然是当前和今后一个时期政府管理创新的中心任务。”中央政府率先进行的机构改革以及温家宝等政府首脑对政府职能转变的重视和他们的一系列讲话,对地方政府推进政府职能转变、深化机构改革具有借鉴、指导和指示作用。
（二）、 地方政府的职能定位
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谢庆奎．《政府职能与政府职能转变》．百科知识，1995
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基于以上背景分析,不难得出我国当今地方政府的职能应当定位在弥补市场缺陷,引导市场经济体制的建立和完善,着重进行公共管理和公共服务,以满足社会各阶层、各方面的公共需求。地方政府的这一职能定位表明我国当今各级地方政府应由传统的全能型、管理型政府向有限型、服务型政府转化,政府不应该再对企业的微观经济行为进行直接的干预,只能是利用政策、制度进行引导,同时政府应从盈利性、竞争性的微观经济领域中撤出。这样,我们才能真正实现政企分开,使企业成为独立的市场主体,使市场在资源配置中发挥基础性的调节作用。同时,这也有利于防止我国的政治精英和经济精英的相互结合、勾结致使我国的市场经济成为“坏的市场经济”(吴敬琏语)以及政府失效,而实际上,也正是由于我国各级政府的积极介入和引导,使得我国在经济转制和社会转型的过程中使社会经济等各方面发展迅速。根据以上对地方政府职能的定位及分析,可以将地方政府的职能进一步分解为以下两类:
引导性职能。指我国从市场不完备状态向完备状态转换过程中、社会从传统状态向现代状态转换过程中,地方政府应当承担的培育和发展市场经济、公民社会组织以引导经济和社会转型的职能。具体而言包括以下各项职能:(1)建立健全和维护市场体制、市场秩序,培育各类地方市场和市场主体。(2)制定和实施各项产业政策以及区域发展政策,改善地区产业结构,充分发挥本地区的比较经济优势。(3)培育本地新的经济增长点,提升本地区的经济竞争力。(4)培育和发展社会中介组织及各种民间机构,培养社会的自治能力,为公民社会的建立、政府的进一步职能转换及机构精简和简政放权创造条件。
在完备的市场经济环境中政府应当具备的一系列以公共管理和公共服务为重点的职能。具体而言包括以下各项职能:(1)遵守和执行国家的相关法律法规,尤其要自觉遵守世贸组织的有关规则和行为准则。(2)制定并监督执行有关本地区经济和社会发展的计划和地方性法规及政策。在制定这些地方性法规和政策时,既要注意自觉遵从国家和世贸组织的相关规定,同时也要坚决抵制和摈弃地方保护主义,从而使这些地方性制度和政策能够对本地的经济和社会发展起到一种积极的促进作用。(3)开展公共基础设施建设,增加就业,保护环境,提供包括教科文卫体在内的公共产品和公共服务。(4)建立健全社会保障制度,形成社会保障、社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等相互结合的较为完善的社会保障体系。
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(5)保障司法公正,维护社会治安。(6)调节本辖区城乡之间、区域之间、行业之间、阶层之间的收入差距,将收入差距控制在合理的范围内以维护社会的稳定与和谐。(7)对本辖区内的国有资产、国有企业进行监督和管理。
结论
在新的形式和新的背景下，随着我国新一轮政府机构的改革，当今我国地方政府的职能应当定位在弥补市场缺陷,引导市场经济体制的建立和完善,着重进行公共管理和公共服务,以满足社会各阶层、各方面的公共需求上。
参考文献：
一、著作类
[1] 徐勇、高秉雄.地方政府学[M]，北京，高等教育出版社，2009年 [2] 吴爱明.地方政府学[M]，湖北，武汉大学出版社，2009年 二、期刊类
[1]谢庆奎．政府职能与政府职能转变[J]．百科知识，1995，(8)．
[2] 苏丽娟.转型时期地方政府职能转变研究——兼论西部大开发中地方政府职能定位[D], 西北大学,2004
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