农业政策与法规
? 第八届全国人民代表大会第四在会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展\九五\
规划和 2010年远景目标纲要》(以下简称纲要)强调\把加强农业放在发展的首位，\? 这对加强农业立法，贯彻执行党的方针政策，建立和健全我国农业政策与法律体系提出了
历史性的任务，也给加强对农业或农村经济政策与法规建设问题的研究提出了具有重要意义的课题
第一讲 农业政策概述
农业政策的概念
农业政策是根据党的路线和方针，为了实现一定社会、经济及农业发展目标，在一定时期内对农业发展过程中的重要方面及环节所制定的具有激励或约束其经济活动的一系列措施和行动的总则。
农业政策的产生与发展 ? 农业政策的产生与发展
我国农业政策的发展过程分为以下五个阶段: （1）土地改革阶段(l 949~1952年)
消灭封建土地所有制，实现农民土地所有制 （2）农业合作化阶段(1 953~1957年)
完成了农业合作化的进程。到 1956年底，全国 96%的农户己加入农业生产合作社，其中 88%的农户参加了高级农业合作社 。
（3）人民公社化阶段(l 958~1978年)
这是一个漫长的、灾难性的阶段 。受“一大二公”的极“左”思想的影响. 1958年把高级农业生产合作社合并成为人民公社。这种\政社合一”的政治经挤体制，严重挫伤了农民的生产积极性，极大地破坏了农村社会生产力，它是造成灾难性的“三年困难\的原因之一。
（4）家庭承包制阶段(1979-1991年)
这一阶段是中国农业经济大发展的时期 。
制定了《关于加快农业发展的决定》.提出了农村改革和发展的新政策，调整了工农关系，增加了农业投资，提高了农产品的收购价幅。这一系列有利于农村经济发展的措施极大地调动了农民的生产积极性，推动了农业生产和农村经济的全面发展。
(5)社会主义市场经济建立和完善阶段(从 1992年至今)
从 1992年开始，建立社会主义市场经济己写入中国的宪法。这际志着传统的计划经济体制的结束，新的具有中国特色的市场经济体制开始运作。
建立市场经济是一项艰巨的系统工程，目前面临着三个方面的艰巨任务:首先，是明晰的产权关系。
其次，是有效的市场经挤体系。市场经济依靠市场机制和市场价格信号使资源得到最佳的配置。
第三，是国家的宏观经挤干预。巾场经济并不等于自由放任的经济，政府必须做好宏观调控，制定科学的政策目际，采取合理的政策手段，保证市场的合理竞争和高效运行 。
? 农业政策的特点
(1)内容上的纲领性。农业政策一般是从整个国家或地区农业发展的需要出发，纲领性地规定农业经济活动应遵循的共同原则，并不规定具体目标和政策实施的具体措施。
(2)工作范围的广泛性。农业政策的调整范围一般是整个国家或地区的农业生产经济活动和经济关系，因而具有普遍的指导意义。
(3 )具体应用上的灵活性。由于政策一般规定得比较原则，这就给对政策的理解和具体应用带有一定的灵活性。
(4)政策效力的有限性。由于农业政策规定原则性较强，具有一定的灵活性，因此，政策实施
时在多数情况下难以做出违反政策时适度的纪律处分规定。
? 农业政策实施的概念与特点 ? 农业政策实施的概念
农业政策的实施就是指农业政策方案被批准并正式颁布之后，把农业政策所规定的内容转变为现实的过程。
● 农业政策实施的特点 (1)具体性 (2)灵活性 (3)综合性
(4)阶段性和连续性
(5)目标的统一性和途径的多样性 (6)决策的多层次性
●农业政策实施的影响因素 （1）政策的制定 （2）政策的资源 (3）政策执行者 （4）社会环境
●农业政策实施的方法 （1）行政方法
行政方法是指凭借行政机构的权威，运用命令、指示、指令或任务，按照行政层次和行政秩序来推行政策实施的方法
（2）经济方法
经济方法是指在客观经济规律直接作用和经济组织自主活动的情况下，通过利用与价值有关的经济杠杆和经济手段来调节人们之间的物质利益关系，以实现政策目标的方法 。
（3）法律方法
法律方法是指行政机关应用国家法律和根据宪法、法律制定各种有效措施推行农业政策实施的方法。
（4）思想教育方法
思想教育方法就是通过加强思想政治工作，提高行政人员和农民的思想政治觉悟和对政策的理解水平，增强推行政策实施的主现能动性和自觉性。
●农业政策的调整与延续 （1）农业政策的调整
农业政策在实施的过程中，由于政策本身存在某些问题或出现新情况，进而需要对政策进行修正和补充，以适应新的认识和发展变化了的情况，这就是农业政策的调整。
（2）农业政策的延续
农业政策的延续包括三层含义 ：
基本农业政策长期稳定不变; 不因领导人的变更而中断或被扭曲;
保持新旧政策的衔接继起，避免出现政策真空。 ? 农业政策调整与延续的关系
政策调整和延续是社会主义上层建筑发展运动中相互联系、相互依存的两个方面，农业政策的调整是延续的基础，没有政策的调整，政策也就难以延续。
政策的稳定是基本的，政策局部的调整也是必要的。任何农业政策的稳定和延续都是相对一定历史时期而言的。
政策的稳定和延续是相对的、暂时的，而政策的调整是绝对的、经常的。
第二讲、农业法规概述
? 农业法的概念、调整对象与范围农业法的概念
农业法，又称农业经济法，是调整人们在农业经济活动过程中所发生的特定农业经挤关系的法律及其法规的总称。
●农业法的调整对象
农业法的调整对象是特定农业经济关系，具体分为两类:一类是农业经济管理关系，它是农业法的主要调整对象。
另一类是与农业经济管理关系密切相关的农业经济关系，主要是在农业经济活动中所发生的经济流转和经济协作关系。
? 农业法的调整范围
农业法调整的范围是:既包括从事农业生产经营活动，即种植业、林业、畜牧业和渔业，又包括与农业生产经营直接相关的活动。
? 国外农业立法的历史背景
由于各国的社会和经济的历史条件的不同，法律介入农业的背景也有所不同。
美国、法国等较早实现工业化的国家，由于本国自然条件优越，生产力水平较高，相继出现了农产品生产过剩的问题。
二战时期的日本，农业人口大量减少，国家对农业的投入也降至最低限度，农业严重衰退，导致战后出现了全国性的粮食危机，
? 国外农业法的发展
通过农业立法和执法，促进了农业的发展；随着农业的发展，又会进一步推动农业法的不断发展和完善。
搞农业，立法是根本，政策虽然有突出作用，但毕竟替代不了法律 。
从长远看，农业发展速度的快慢，主要不在于每年的政策，而取决于有没有一部好的农业法。 ? 国外农业立法的目标、任务与具体措施 （1）立法的目标
日本《农业基本法》规定，国家的农业政策目标是，鉴于农业及务农人员在产业、经济等方面完成的重要使命，应适应国民经济的发展及社会生活的提高，克服不利于农业在自然、经济、社会方面的限制，提高农业生产率以降低同其他产业之间的劳动生产率上的差别以及增加务农人员的收入，使其生活达到其他产业人员水平，以谋求发展农业和提高务农人员的地位。
原联邦德国《农业法》规定，为了保证农业适应德国国民经济的不断发展，并最大限度地向人民提供食品，应运用一般的经济政策和农业政策---特别是商业政策、税收政策、信贷政策以及价格政策的手段，使得农业能够弥补它与其他经济部门相比受自然条件影响和经济上的缺陷，并提高其生产率。
法国《农业指导法》规定，法国农业指导法的宗旨是在经济与社会政策中，建立农业与其他经济活功完全平等，在促进农业对法国经济的发展和社会生活的提高以及在产品外贸贡献的同时，通过消除从事农业人员与其他行业人员在收入上的不平等因素，使农业公平地分享经济发展所带来的好处。
（2）立法的任务
农业立法是各国干预农业的基本手段，其共同任务是:稳定农业和农地经营，促进农业产业结构合理化，提高农民的收入，缩小农民与其他就业者收入的差别。处于工业化过程之中的国家和地区的农业法，还特别强调发展适度规模经营，促进农业现代化发展的问题;而工业化已完成的国家的农业法，则更多强调如何减少农业生产过剩和协调发展的问题。
（3）具体措施
日本《农业基本法》第二条明确了国家为实现本法所规定的任务与目标，以及必须采取的合理调整生产结构等八项措施，还分别在财政、金融、土地经营规模等方面规定了一系列相应的政策法律措施。
法国的《农业指导法》为了实现其立法目标.，对农业生产经营，特别是只有两个劳动力的中小农场进行援助。
美国 1933年的《农业副法).详细地规定了土地休耕、信贷和价格支持、农产品储存制度等，以实现其立法的目标。
韩国为了有效地执行《农业基本法》，先后制定了大量的配套法规，针时在经济高速增长之初农产品相对不足的问题，颁布了《粮食管理法》。
日本《农业基本法》中专门规定，政府对重要农产品必细考虑生产、供求、物价及其经济状况，采取稳定其价格的必要措施，作为弥补农业生产、交易等不利条件的措施之一。
法国《农业指导法》对农产品流通、进出口市场调节基金问题做了规定。 ? 欧美农业支持政策现状及对我国的影响
（1）美国、欧盟农业支持政策的调整及特点
◆自20世纪 30年代以来，美国政府一直通过对农业实行巨额补贴，实施对农业的有效干预。
2002年 5月 13 日美国颁布了新农业法。 美国新农业法有以下四个突出特点: 一是大幅度提高补贴水平。
表 1-1美国农业部估算的农业补贴支出 亿美元
2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 合计 1996年法案
计划额 174 116 108 98 87 83 666 2002年新法
案增加额 34 103 114 105 87 76 519 合计 208 219 222 203 174 159 1185 二是调整补贴方式。通过“销售货款补贴”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”三道保护线，对种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主提供收入补贴。
三是扩大补贴范围。除了继续大米、小麦、玉米、高梁、大麦、棉花等农产品进行补贴外，还把大豆、油料、花生等产品纳入\固定直接补贴\和\反周期补贴\范围;把花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等产品纳入\销售货款补贴\范围;把水果、蔬菜等农产品也纳入了补贴范围。
四是补贴分配相对集中。
据美国农业部估计，按新农业法的补贴方式，目前 30%的大农场将在得 70%的补贴，这将有利于提高大农场的规模和竞争力。
◆在美国颁布新农业法之后，欧盟也对共同农业政策《2000年议程》进行中期审议。
欧盟政策调整的重点有三个:一是突出食品安全、环境保护以及动物福利，宏观上将有助于构筑新的贸易技术壁垒。二是减少与产量挂钩的补贴。三是减少对大中型农场的直接补贴，提高对农村发展的支持水平。
欧盟农业支持政策主要采取以下六种方式: ▲ 价格支持
▲ 收入直接补贴 ▲ 对农业的公共服务 ▲ 信贷和税收支持 ▲ 贸易促进 ▲ 农业保险 ◆ 欧美农业支持政策的特点
▲ 依市场变化调整补贴方向 ▲ 以立法形式确定支持政策
▲ 支持政策项目化，项目管理法制化 ▲ 有比较完善的政策执行主体 2）欧美农业支持政策调整对我国的影响 一是压低农产品国际市场价格
二是高筑农产品国际贸易的技术壁垒 三是影响我国农民增收 3）我国农业支持状况
一是支持水平偏低
二是流通环节补贴过高 ? 国外的农业执法监督与效果 （1）执法监督 （2）依法治法
? 国外农业立法的启示与借鉴
（1）树立依法治农的思想，加强农业法制建设
（2）克服义务本位思想，确立保护农业劳动者合法权益的观念 （3）尊重农业发展的客观规律，重视农业特别法的制定 （4）明确立法目标，增强立法的针对性 （5）严密立法程序，确保立法质量
（6）明确执法主体及其职责，保障法律的有效实施 ? 我国农业立法的现状
建国初期制定了一些有关农业经济的法律，如《中华人民共和国土地改革法》(1950年)、《政务院关于棉花实行计划收购的命令》(1 954年)、《农村粮食统购统销暂行办法》(1 955年)、《农业生产合作社示范章程》 (1 956年)等 。
后来在农村工作和农业问题上，由于\左\的错误指导思想长期占据支配地位，农村工作和农业发展长期靠政治运动推进。政策上的严重失误使农业经济遭受严重挫折，农业立法也基本处于停滞状态。
党的十一届三中全会以后，经济体制改革首先从农村开展并取得了巨大脆就。这期间，中共中央、国务院先后制定和颁布了一系列农业经济政策 。
主要有《中华人民共和国森林法》(1984 年)、《中华人民共和国草原法》(1985年)、《中华人民共和国士地管理法》(1986年)、《中华人民共和国水法》 (1 988年)、《中华人民共和国种子管理条例) (1 989年)、《中华人民共租国水土保持法) (1 991年)、《进出境动植物检疫法》 (1991年)、《中华人民共和国农业技术推广法》(1 993年)、《中华人民共和国农业法》 (1 993年)、《乡镇企业法》(1 996年)、《农药管理条例》 (1 997年)、《中华人民共和国种子法》(2000年)、《中华人民共和国农村土地承包法》(2002年)等 。
? 我国农业立法的发展趋势
（1）从单独个别立法向成龙配套体系化发展
《农业法》以基本法的形式对我国农业的发展目标、发展农业的政策措施、农业生产经营体制 等农业经济的重大问题做了规定
（2）从计划经济立法向市场经济立法转变。
（3）从对农业经济活动的微观管理转向对农业经济的宏观调控 。
第三讲、农业政策与农业法规的关系
? 农业政策与农业法规的联系性 (1)同一阶级属性
(2)政策是制定法律的依据，法律是政策的体现 (3)法律是政策的具体化、条文化和定型化
? 农业政策与农业法规的主要区别 (1)法具有国家强制性 (2)法具有明确的规范性 (3)法具有相对的稳定性
? 农业政策与农业法规辩证运用的统一 (1)理论上要提高认识
(2)在实践运用中应掌握的原则