对海关引入中介机构参与保税核查的评估报告
根据《海关引入中介机构参与保税核查操作规程》（署加发〔2009〕233号）文件的规定，海关引入中介机构参与保税核查工作，是指中介机构凭借其在企业资信调查、会计帐目审计、内控制度评估等方面的审计专业知识和技能，接受海关委托或企业聘请开展专项审计，直接或间接向海关提供保税业务相关信息和辅助性参考的工作。对该项制度的评估如下：
一、法理基础探讨
在我国的法律中，虽然尚未制定统一的中介机构法，但单项法律、法规对中介机构开展业务的资质、要求和法律责任已有规定。《中华人民共和国注册会计师法》第十四条第二款规定，“注册会计师依法执行审计业务出具的报告，具有证明效力。”第十六条规定， “注册会计师承办业务，由其所在的会计师事务所统一受理并与委托人签订委托合同。会计师事务所对本所注册会计师依照前款规定承办的业务，承担民事责任。”
同时，最高法院的相关司法解释规定了专家举证的制度， 肯定了在庭审过程中专家对于专门性问题的说明的法律效力：
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十八条 规定： “ 对被诉具体行政行为涉及的专门性问题，当事人可以向法庭申请由专业人员出庭进行说明，法庭也可以通知专业人员出庭说明。必要时，法庭可以组织专业人员进行对质。当事人对出庭的专业
人员是否具备相应专业知识、学历、资历等专业资格等有异议的，可以进行询问。由法庭决定其是否可以作为专业人员出庭。专业人员可以对鉴定人进行询问。”
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十一条规定，“当事人可以向人民法院申请由一至二名具有专门知识的人员出庭就案件的专门性问题进行说明。人民法院准许其申请的，有关费用由提出申请的当事人负担。 审判人员和当事人可以对出庭的具有专门知识的人员进行询问。经人民法院准许，可以由当事人各自申请的具有专门知识的人员就有案件中的问题进行对质。具有专门知识的人员可以对鉴定人进行询问。”
因此，从法理上看，无论是以接受委托出具报告还是出庭作证的方式，专业机构依照法律规定提出的相关专门性意见都是具有法律效力的。
二、应注意的问题
（一）应把握中介机构在参与保税核查过程中的性质 应把握好中介机构的 “协助 ” 和 “中立”的性质。《中华人民共和国海关保税核查办法》第十九条规定，“被核查人提供经海关认可的中介机构出具的审计报告，并经海关审核认定的，海关可以对被核查人免于实施保税核查；海关认为必要时，可以委托中介机构参与保税核查。”此办法中的委托并不是“行政委托”，而只是一种民事性质上的委托，这种委托行为并不赋予中介机构行驶行政行为的权力，只是在海关实施行政行为过程中委托专业机构就专业性的问题给
出意见或出具相应报告。
因此，中介机构参与核查的行为并不能代替海关代表行政执法的核查行为。对于中介机构出具的意见，应定位为海关的执法参考和辅助依据，应结合其他核查情况进行综合审核和判断，再作出对企业的处理决定，而不宜依据中介机构的意见，直接对企业进行处理。因此也要求海关执法部门在具体核查过程中不能退出主导地位，要同时掌握第一手原始资料，拥有与中介机构所掌握的相同的原始资料，才能增加核实中介机构报告真实性的能力，增加中介机构所出具报告的可采信程度。
同时，需要引入中介机构参与的核查业务一般都是重点核查内容，会对企业守法状况的评估造成实质性的影响。如果涉及到走私等违法行为，将有可能被作为证据使用。而为了保证证据的合法性，取证过程也必须合法。因此必须由具有行政执法权力的海关业务部门主导对企业的核查工作，在非企业自聘的情况下，中介机构不能擅自介入调取企业数据，才能保证证据的合法性。
（二）应明确中介机构参与保税核查的业务范围。《中华人民共和国海关保税核查办法》第九条、第十条分别规定了海关对保税加工企业和保税加工货物开展核查时应核查的内容， 涉及到企业厂房设备、会计账册、商品编码、原产地、单耗、损耗程度等多个方面1，但《海关引入中介机构参与保税核查操作规程》并未明确哪种核查业务可以引入中介机构。由于不同方面的业务涉及不同的专业机构，对
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见附件。
于不同专业机构的资格认定标准也会有所不同。因此，应首先明确哪些核查业务可以引入中介机构，才能进一步详细规定在具体操作过程中应遵循的相关制度。
由于海关业务本身也具有其专业性，保税核查过程中涉及海关的专门知识、政策等，又同时涉及了会计等与其他行业共通的专业知识。而参与核查的专业机构可能在其专业的领域具有过硬的素养，但对于海关的专业知识、现行政策却未必有足够的了解。如果不能全面了解核查过程中涉及到的海关专业知识和政策，就可能影响到其专业报告的准确性和可采性。因此，应明确专业机构参与核查的业务范围，对中介机构实际参与核查之前进行必要的培训，才能使这项制度发挥其应有的作用。
（三）应完善参与核查过程中中介机构的类型和回避制度。如果委托的对象是会计师事务所，那么该机构的行为就可通过《中华人民共和国注册会计师法》来规范，该法中第十八条规定，“注册会计师与委托人有利害关系的，应当回避；委托人有权要求其回避。” 但如果引入的是其他类型的机构，则没有明确的有针对性的法律提出回避制度，那么需要在海关内部的操作规程提出。
虽然在《海关委托中介机构参与保税核查协议书样本》中有相关的回避条款，其效力毕竟小于操作规程。而且该协议书样本无法适用于企业自聘模式的情况，故无法规范其回避制度。
因此应在明确中介机构参与核查的业务范围后，将参与核查的中介机构进行系统分类，并规定在海关委托和企业自聘两种模式下的
回避制度。
（四）应明确中介机构在参与核查过程中的义务和责任。《海关引入中介机构参与保税核查操作规程》第二十四条中规定，“海关发现中介机构存在违反执业准则、操守和相关法律法规情况的，应当向有关管理部门反映，要求依法追究其法律责任。”这条规定初步规定了中介机构应承担的义务和责任，对于其违规行为的处理作了指引性的规定。《注册会计师法》第三十九条至第四十一条2详细规定了注册会计师应承担的的法律责任，是中介机构法律责任在现行法律中最为具体的规定。但对于其他类型的专业机构，可能其原本并不是中介机构，因此可能没有相关规定对于其作为中介机构时的法律责任作出规定。故应通过操作规程作出具体的责任规定或者通过委托合同的条款来约束。
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见附件。