湖南商学院毕业论文
城市社区管理体制改革模式探索——以安徽省铜陵市的实践为例
（一）研究背景
社区是国家体制最基础的层面也是重要载体。随着政府体制改革也逐渐由摸着石头过河进入深水区实践，社区管理体制改革的与深化行政管理体制改革的内在联系也更加紧密。城市社区管理体制的改革也从计划经济时代的“单位”制逐渐延伸到如今的“社区制”。同时，随着我国社会主义事业的发展，城市化的推进以及社会结构的变迁，对城市社区管理体制的改革提出了新的挑战。当前的城市社区，体制的弊端日趋明显，行政色彩浓厚，管理体制陈旧，基层民主政治制度的建设并没有预期的顺畅。如何催生公民社会的活力，把私人领域和社会公共领域有机的结合起来，成为了学术界、政府部门甚至是整个公民社会都关切的焦点。在全国各地的社区管理体制的改革方兴未艾的情况下，社会、社区强烈呼唤改革，安徽省铜陵市的“区直管社区”模式（即“铜陵模式”）由此破土而出。但是，随着新模式的不断推进，模式本身存在的问题也逐渐暴露，需要对模式做出全面的分析，思考我国城市社区管理体制的改革与完善之道。 （二）研究目的与意义 1、研究目的
铜陵模式，其独特、大胆的创新在我国城市社区管理体制的改革历史上尚属首次，正如中国社会科学院政治学所研究员史卫民说的：“我国探索‘区直管社区’的地方不少，但在城市主城区全面撤销街道办事处的，铜陵开了先河。这种城市管理体制改革可以加强公共服务和民意反馈，真正实现社区下沉，是一种可贵的、大胆的尝试。①”本文对铜陵模式的研究，旨在探索并深化城市社区管理体制的研究，为完善“区直管社区模式”改革提供可借鉴的思路与解决之策。 2、研究意义
铜陵模式是城市基层社区改革的新举措，对于丰富我国社区体制研究有着重要的理论意义，对于推动当下城市管理体制创新也有很强的现实意义。
理论意义：对铜陵模式的研究对于进一步催生公民社会的活力、加快我国的民主政治建设进程具有很强指导意义和借鉴意义。
现实意义：研究铜陵模式诞生是一种社区管理体制的创新是一种城市管理体制的变
①
苏天真 李登奇.中国社会报[DB/OL]. http://cbzs.mca.gov.cn/article/shxw/yw/201108/20110800175814.shtml.2011.
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革，它不仅是我国创新城市社区管理体制机制上非常成功案例，并成功的形成了一套独特的、创新的模式，即“铜陵模式”。同时，铜陵的改革也直接推动了地方政府和城市社区的双重变革，并取得了不错的效果，对其研究是进一步深化我国社区管理体制改革进而深化行政管理体制改革。 （三）国内外研究综述 1、国内研究综述
综合来看，国内社会学、公共管理学等学科领域对社区管理和社区管理体制的研究还是比较集中和深入的。徐勇祥在其《社区发展论》中指出“社区建设与社区发展的过程就是构建社区新体制的过程。①”于燕燕在其《社区自治与政府职能转变》中提到“社区建设它涉及政治、经济、文化、社会等多个方面的工作，既包含物质文明建设，又包含精神文明建设。社区建设既不完全是政府行为、也不完全是基层群众的自治行为，而是一个政府行为、社会管理、群众自治相结合的产物。②”潘小娟在其《中国基层社会重构—社区治理研究》一文中认为“社区管理体制是社区组织结构、责权划分、管理方式、运行机制和工作制度的总和，是为管理社区的公共事务和公益事业而建立的。我国的社区建设是为适应体制转轨和社会结构变迁的需要，解决由此导致的种种社会问题，由政府自上而下地推动而开展起来的。③”
对于社区管理体制改革的推进，周宇宏认为“街道办事处作为城市管理体制架构中的重要一环，其制度规定和实际职能在社会发展、时代变迁中面临着改革。”④戴燕认为“创新社区管理体制改革，要继续调整社区管理的工作模式，充分利用社区现有的建设资源，加快培育社区社会资本的存量。⑤”
有关“铜陵模式”的研究，陈胜龙认为“铜官山区撤销街道事处，实行区直管社区综合体制改革为城市社区管理体制改革探索了新的发展路径”⑥。焦甜认为“铜陵撤销街道办的改革为全国提供了一个在城区范围内全面改革街道办事处体制的样板，是通往一个‘大社会’的必由之路”⑦。史卫民也认为：“城市管理体制改革可以加强公共服务和民意反馈，真正实现社区下沉，是一种可贵的、大胆的尝试”⑧。但是铜陵的改革也并非完美无缺，也并不是适合所有地区。毛寿龙表示“撤销街道办或对居民生活和相关
①②
徐永样. 社区发展论 [M].上海：华东理工大学出版社.2001.148. 于燕燕.社区自治与政府职能转变 [M].北京：中国社会出版社.2005. 1-2. ③
潘小娟. 中国基层社会重构—社区治理研究 [M]. 北京：中国法制出版社.2005. 65. ④
周宇宏. 社区管理体制改革的创新与启示 [J].江西社会科学.2010，（12），247. ⑤
戴燕. 中国城市社区管理体制创新的路径研究 [J].安徽农业大学学报，2010，（19），2. ⑥
陈胜龙. 探路城市社区管理体制改革 [J].安徽行政学院学报，2011，（5），61. ⑦
焦甜. 城市社区改革新路径 [J].管理研究，2012，（8），16.
⑧
周晓留. 铜陵探索“区直管社区”模式.http://ah.anhuinews.com/system/2011/09/09/004411141.shtml.
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公共服务、公共管理秩序造成影响，如果要在全国范围施行要慎重，要进行评估”①。而反对者则表示“铜陵的做法是街道办原有的功能主要移交给了社区，街道办工作人员全部分流到社区，这涉及法律层面的问题”，“如果将减少行政管理层级，简单地变成将街道办的职能下沉到社区，这只不过是行政权力平移，并非真正意义上的居民自治”②。 2、国外研究综述
“社区”一词最早于1887年由德国社会学家滕尼斯（F Tonnices）提出，至今，社区的概念与含义已经发生了深刻变化，期间经历了“组织论”阶段，即把自然社区（即农村）看成是与理性社会（即城市）相对立的组织形态，他们之间的差别是以人际关系的远近亲疏为特征的；区域论阶段，即把社区看成是人们在其共同生活的领域，社区不再是与社会截然对立的绝对体，而变成与人们生活的生活区域有关的相对物；综合论阶段，即把社区看作是一个互动的体系，又看作是一个冲突的场所，还可看作是一个行动的场域③。
西方城市社区建设大致经历了18-19世纪中后期的社会救助时期，20世纪的社区组织和社区发展时期，而真正意义上的城市社区建设则应当是20世纪80年代以后。其中，形成了三种具有代表性的社区管理模式。从政府行为与社区行为的相互关系角度来看可分为以下三种④：政府主导模式。以新加坡为代表，政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的有较强的行政色彩。以美国为代表的社区自治模式。其主要特点是政府行为与社区行为的相对分离。政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。而社区内的具体事务则完全实行自主自治。混合模式。代表国家是日本，模式中，政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。
而西方现代社区治理理论主要有一下三种：
公民社会理论。公民社会即“Civil Society”，是一个与“国家”相对立的概念，源自雅典的“城邦自治”。其理论流派很多，比较有代表性的有本戈登·怀特的定义，他认为“公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分
①②
铜陵社区改革模式受质疑：难在大城市响叮当[DB/OL].http://tl.ahhouse.com/html/111223/LF5RK111223085017.html 霍仕明.街道功能和人员平移有合法性吗[DB/OL].http://finance.ifeng.com/roll/20110908/4558322.shtml.2011. ③
娄成武 孙萍.社区管理学 [M].北京：高等教育出版社，2006.4-5. ④
冷熙亮.城市社区管理体制的国际化比较与启示 [J].社会，2001，（3），3-4
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离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自由权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。①”现代意义上的公民社会是一种建立在公民自主权利基础上的多元化的社会，其中政府、市场和非营利是三个基本的社会部门，并共同形成现代社会的三大体系，这三大体系不是彼此分离，相互对立的，而是彼此融合与交叉的。
治理理论。对治理一词的界定是1995年全球治理委员会一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告定义的，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理不是控制，而是协调，它是一种过程，这个过程强调参与者各方之间的持续互动，它的主体不仅仅是政府，也不仅仅是社区，还包括私部门等其他社会组织。
政府、市场、志愿部门相互依赖理论。该理论由罗伯特.伍思努 (Robert·Wuthnow)于1991年提出。他把国家定义为由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围，其主要特点是强制性的权力；市场被定义为涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围，主要以非强制的原则来运作；志愿部门被定义为既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围，主要以志愿主义的原则来运作②。需要准确定位这三者在社区建设中的角色，并处理好三者的关系，并且要大力发展社区中介组织，使它们在社区中互相补充，各尽优势，共同促进社区的发展。
纵观国内外对于社区管理体制的研究，都是在逐步引导社区管理走向公众化、社会化、制度化、规范化。国外的研究如此，国内的研究更是如此。国内先后产生的上海模式、沈阳模式和武汉模式正是国外社区模式的研究成果在我国的一个缩影，中国的社区建设最终也将走向现代化和民主化。同时我们也必须看到，我国人口分布极不均衡，经济发展极不平衡，各地区差异大，每个地区独特地地域性也使得任何单一的模式都不可能在我国普遍推行，只有符合社区实际和民主自治体需要的现实制度安排才是合理的，可行的。同时我国对于社区管理模式的研究尚不够深入，还有很大的探索空间，对铜陵模式的研究正是深化这一领域研究的一次尝试。 （四）研究思路和方法 1、研究思路
本文以安徽铜陵的实践探索为切入点，探讨我国的城市社区管理体制的改革与创新，探讨铜陵改革的缘起和具体内容，实施步骤，并将理论分析与实际分析相结合起来，
①②
戈登·怀特:公民社会、民主化和发展:廓清分析的范围[M].中国社会科学文献出版社，2000.64.
Wuthnow·Robert，Between States and Markets ：the Voluntary Sector in Comparative Perspectivt [M]. Princeton,N.J. Princeton Uaivasity mess，1991,P30-31.
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深入分析铜陵模式在运行中存在的问题，并在反思该模式的现实矛盾的基础上，提出相应的完善措施。 2、研究方法 （1）文献研究法
用文献研究的方法来掌握铜陵改革的基本信息。所查阅文献主要包括国内研究社区管理体制改革的著作和论文，专门研究铜陵改革的调查报告，另外还包括铜陵有关社区管理的政府文件、统计数据、经验介绍等。 （2）案例研究法
案例研究是一种对某一事件进行系统深入研究，从而得出带有普遍性结论的研究方法。本文将以安徽省铜陵市“区直管社区”模式案例展开研究，全面描述其产生的背景和运行机制，深入分析其利弊，从理论上对其进行总结和分析。
一、“区直管社区”改革的缘起
铜陵是安徽省主要矿产区，煤炭资源丰富，近年来铜陵经济的发展也迎来了一个高峰，人民生活水平极大的提高，当地经济的高速发展也使得铜陵市政府明显感受到压力，经济基础的变化使得作为上层建筑的政治体制必须做出相应的调整才能适应这种趋势，由此铜陵的改革也蕴含着一种必然性。
（一）铜陵市居民民主政治参与意识及能力不断增强
随着铜陵市经济持续发展，城镇居民生活条件、文化层次的逐步提高，居民的自治意识、利益保护意识、政治参与意识都在不断觉醒，居民日常生活与社区公共利益的联系越来越紧密，而其利益的表达却不够畅通，大量的社会矛盾和问题都积聚在社区，这深深影响着基层社会的稳定和居民对社区满意度、归属感的形成。居民希望对通过一定方式表达自己的需求，维护自己的利益，对自己生活的社区实行自我管理。而当前铜陵的社区管理体制弊端恰恰限制了居民自治意识的发挥空间，居民能主动参与社区管理的事务很少，改革由此也演变成一种居民的自我需求。总之，由于社会转型和经济体制改革的不断深化，城市基层社区不仅要担负起旧体制下单位和国家剥离出来的诸多社会管理职能，还要满足城市居民对社区服务范围更广、内容更多、质量更高的需求和人民日益高涨的民主政治参与意识。而当前铜陵的城市社区管理无论是在体制上，还是在职能和管理人员素质等方面，都难以达到社区居民满意的配置。 （二）社区管理体制的深刻变化
反观铜陵的街道办，存在了50多年的街道办在铜陵一度陷入“二传手”的尴尬境
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