促进生态农业发展的财政支出政策研究
王金秀 郑志冰
世界银行专题报告《2020年的中国》论及中国未来20年改革发展前景时指出，在经济增长的同时，政府采取什么手段保持良好的环境状态是中国面临的主要难题。我国在农业经济飞速发展的同时，农村生态破坏、环境污染、资源短缺、能源枯竭等问题严重，保护环境是政府义不容辞的责任，在农业财政投入政策取向上必须坚持经济效益、生态效益和社会效益的统一，才能实现农业的可持续发展。
一、财政支持农业环保的重要性
(一)外部性是财政支持农业环保的理论基础
1.农业自然资源与生态状况不容乐观。农业资源总量大，但人均相对不足，垦殖程度较高，土地资源承受压力大，占全国耕地总面积三分之二的中低产田没有得到很好地综合治理。由于农业资源过度利用，农民环境意识较低，乱砍滥伐，盲目开垦及资源浪费现象十分严重，水土流失、荒漠化加剧，环境污染问题日益加深，出现严重的生态问题。环境保护的外部效应使得私人资本不愿积极主动地介入该领域，政府应直接承担起市场不能或不愿介入的责任，采取各种财政手段，增加环境保护投入，治理和改善生态环境，使农业生产的私人成本与收益能接近相应的社会成本与收益。
2.农业污染的危机性。随着农业现代化、集约化程度的提高，“石油农业”发展模式开始在我国出现，“石油农业”具有“高投入、高产出、高能耗”特征。
据资料统计，我国每年化肥的用量达4000多万吨，农药的用量达130万吨，农膜的用量达159万吨，在实现农业高产的同时，也带来了“高污染”，已经到了土、水、气立体污染的程度。目前，我国受污染的农田近700万公顷，因污染每年粮食减产100多亿公斤。农业生态环境的恶化是制约我国当前农业可持续发展的重要障碍。由于农业污染的隐蔽性和广泛性，难以制定一套技术检验条例普遍性地指导农业环保实践，治理起来很困难。实施绿色农业补贴计划的正向激励机制可以使农业生产的外部效应内部化，使调整后的私人成本包含了本国和国际环境成本，有利于实现可持续发展。
(二)国内外社会经济发展取向的要求
1.以“三农”为重点推进公平，建设经济可持续发展的环境。公共财政对农业环保的支持是市场化取向的中国为了满足社会公共需要而实施的环境资源配置，从环境、公平、效率等角度全方位出发，建设健康的农业生态环境既是财政发展的目标，又是财政发展的条件。为实现这种公平环境不仅需要注重横向的代内间的公平还要注重纵向的代际间的公平，现在财政的发展及其需求的满足不能靠掠夺资源、污染环境、单纯追求GDP为代价而牺牲未来时态财政的利益。财政不仅关注当代的发展，而且关注后代的权利，保护农业环境实现农业的可持续发展是政府义不容辞的责任。
2.我国加入WTO以后，各国绿色壁垒导致财政支农新导向。加入WTO后，我国向欧洲、日本、美国等地区出口的大批农畜产品，由于农药、兽药残留、重金属含量、卫生检疫超过国际通行的环境和食品安全标准，被拒收、扣留、退货、销毁和索赔，部分大宗传统出口创汇农产品被迫退出国际市场。据商务部调查显示，我国有90%的农业及食品出口企业受国际绿色壁垒影响，每年的损失约90
亿美元。绿色壁垒是发达国家在全球掀起绿色浪潮背景下实施的农产品贸易保护合法手段。绿色壁垒主要包括：绿色技术标准、绿色环境标志、绿色包装制度、绿色卫生检疫制度。打破绿色壁垒最根本的办法是保护农业环境。因此，在新的国际竞争格局下政府对农业生产支持的重点必须发生转移，农业严重的污染与生态环境破坏不得不使财政支农政策反映出环保的绿色化要求，走农业的可持续发展道路。政府对绿色农业技术的资金和政策支持应符合加入WT0后所应施行的“绿箱政策”的要求。
(三)我国财政涉农投入的问题
1.生态农业投资偏弱。在我国农业经济发展中，财政投入是农业经济发展的主要动力之一。在推进农业环保发展上财政支农存在严重不足，没有发挥宏观调节的导向性作用。近年来，我国环保投入占GDP的比重不足0.8%，只有发达国家的1/2～1/3。在现有财政支农资金不足的前提下，用于环保的农业投入明显偏低，使用分散，项目繁多，大大减弱了财政支农的作用，难以促进农业生态环境的健康发展。
2.财政支农结构错位。财政支出结构不合理突出体现在三个方面：一是农业科研技术投入明显偏低；二是农业生态基本建设投资严重不足，并通过内部传导机制，影响到农业生产的稳定发展；三是信息保障体系不健全。我国当前的财政支农既不符合绿箱政策的要求，又不能满足农业可持续发展、农民增收的需要。
3.财政对农补贴方式不合理。长期以来，我国农业补贴大多以价格补贴为主，且主要用于农产品购销环节及农用生产资料，如化肥、农膜、农药等。此类补贴在一定程度上扶持了农业发展，却严重污染了土壤和水资源，甚至危及农产品安
全。由于农业补贴大多采取暗补的方式，不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接地予以补贴，受益的一般为农用生产资料等中间企业，农民没有直接收益，间接补贴明显有悖财政支农绿色化目标和“绿箱”政策的要求。
二、保护农业生态环境的财政投入政策选择
(一)以环保为切入点，建立长效的财政支农投入机制
近年来，我国实施积极的财政政策推动国债投资重点投向农业基础设施方面的建设，在稳健的财政政策转型期，配合我国经济增长方式的转变，政府应以稳定的财政资金来源来支持一些社会效益较好，有广阔国际市场前景，但需要动用大量资金的绿色农业产业项目和生态农业工程。
1.制定财政支持农业环保政策。财政对农业的支持不仅是资金投入，还包括政策的引导及外部环境的建设。应科学规划，全面实施农业发展战略。规划要以生态经济平衡作为优先考虑的原则，充分体现经济与自然的协调配合，人类与自然的和谐发展。应加大财政对农业生态环境改善与环境污染预防支持力度；鼓励绿色农产品生产、流通与消费的财政支持政策；支持农业生态工程建设与传统农业的绿色化改造，积极发展生态农业：建立和完善生态建设、生物资源保护、环境污染防治等法律、法规和政策，并采取有力措施坚决执行，使其能够真正起到绿色导向的作用。
2.提高财政农业环保支出地位，加大财政对绿色农业的投入。我国财政用于农业的支出主要有农林水利气象等部门事业费、农业基本建设、农业三项科技费用及农村救济费等项目。从农业支出占财政支出总额看，一直以来我国财政支农
总额偏低，近几年所占比重还存在下降趋势，其中用于农业环保的投入更少，对绿色农业倾斜已远远不能适应绿色农业发展的需要。应单独安排相应的农业环保支出列入经常性预算，把每年增加的一部分财政收入投入农业环保预算资金，并保持一定增长比例，主要投向农业污染防治、环境监测、自然生态保护、天然林保护、退耕还林还草、农业环境保护管理事务、风沙荒漠治理等。通过政府直接投入资金，解决农业经济外部性问题，促进农村生态环境可持续发展。
(二)调整农业财政投资结构
1.大力支持农业基础设施建设，夯实生态农业的基础。长期以来形成的掠夺式粗放经营模式，使生态环境恶化，自然资源短缺，影响农业可持续发展。政府应加强对农业生态基础设施的建设，建立有效的农业防灾、救灾体系，提高绿色农业的综合生产能力，增强农业发展的后劲和活力，实现农业与农村经济的可持续发展。一是加强以水利为重点的农业基础设施建设，加快大江、大河治理及大型灌溉水利设施的更新和配套工程建设；二是加快植树造林步伐，加强水土流失治理，实施天然林防护计划；三是加大对农村环境污染治理的力度，防止新的污染源产生。
2.加大对生态农业技术的支持力度，转变农业增长方式。环保农业生产是按照生态规律进行各种农业资源的可持续性开发与保护，把经济发展与生态环境质量的提高，自然资源的保护与增值联系起来，追求二者的统一与协调发展。现代化生态农业技术具有正外部效应，使得企业没有投入的积极性，决定了政府是绿色农业技术的供给主体。政府应直接投资绿色农业技术研发、应用和推广，建立绿色肥料、生物农药等绿色农业技术服务体系，并利用高新技术对生态环境及动植物生长建立长期绿色监测、预警预报及跟踪系统。财政应发挥四两拨千斤的作