浅析人民调解在建设城乡结合部新农村中的作用
吴永军
人民调解作为一项具有中国特色的非诉讼纠纷解决机制，其产生、发展与农村的生产生活方式有着密不可分的联系。目前我国非诉讼纠纷日趋繁复，城乡结合部尤显突出，呈现多元化、复杂化、群体化特点，使得和谐稳定的维护面临着更为严峻的考验，这些对于矛盾纠纷的化解提出了方式上的更高要求，而人民调解在这方面大有作为，应大力倡导和采用，并须积极推进相关的机制创新。
扬州曲江街道在这方面做了具有明显成效的工作，本文试由此展开探讨，谈谈人民调解在城乡结合部的作用。曲江街道位于扬州市东区，东临京杭大运河，辖区面积12.4平方公里，常住人口9.5万人，暂住人口3.5万人，街道下设6个行政村，13个社区居委会，由于城市化进程的加快，征地拆迁频繁，社会矛盾和不稳定因素尤为突出。如何充分发挥人民调解的工作优势，妥善化解各种矛盾纠纷，营造和谐稳定的环境，让人民调解在农村城市化建设中发挥其独特作用，这是城乡结合部新农村建设的一个重要课题。
一、当前城乡结合部农村社会矛盾纠纷的特点
随着经济快速发展，曲江街道农村城镇化发展迅速，农村生产方式、生活方式、农民从业方式等发生了很大的变化，大批农民离开土地经商、务工、办企业等，农业生产也逐渐走向市场化，农民的经济收入来源主要以经商、出租房屋、股份分红等为主，加上大量外来人员涌入，使得农村矛盾纠纷呈现出以下特点：
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（一）纠纷主体多元化
城乡结合部农村有大量工厂、企业和个体工商户，外来务工、经商人员比较多，矛盾纠纷从农民内部扩展到农民与城市居民之间、本地村民与外来人员之间、外来人员之间以及公民与法人之间，矛盾纠纷的主体也从单一的农民主体变为多元化主体。如：被征地的农村与相关部门之间因征地款问题发生纠纷；村、社区之间因换届选举、集体经济发展等各种问题引发纠纷；村民因出租房屋等与外来人员发生各种经济纠纷；外来经商办企业人员与村、社区因厂房租赁而发生纠纷；外来务工人员与工厂企业发生劳资纠纷、与厂房出租方（一般为村或社区）发生垫付工资纠纷等。
（二）纠纷类型多样化、复杂化
当前，城乡结合部农村矛盾纠纷的类型已从过去简单的婚姻、家庭、邻里纠纷扩大到劳资纠纷、征地拆迁纠纷、股份分配纠纷、选举纠纷等利益冲突型矛盾，呈现多样化、复杂化的特点。
1、历史遗留的土地权属纠纷成为新的矛盾激化点。一些土地、山林存有权属争议，在经济效益不明显时，争议双方相安无事，而在征用、开发令其价值突显时，则屡屡发生围绕权属问题的激烈冲突。
2、农村基层民主矛盾突出。我国农村民主化进程早在1999年就已开始，但多年来，民选村干部、社区社长却大多缺乏民主意识，许多人并不依照法律规定对村务、社务进实行民主管理，致使基层民主矛盾突出，干群关系紧张。主要表现在两个方面：一是村务财务纠纷。一些村干部办事习惯于暗箱操作，对工程招投标、征地补偿、提留款
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的使用、财务收支状况等事项不公开、不公示，引起村民强烈不满。二是选举纠纷。农村\两委会\实行直接选举后，一些人拉帮结派，钻民主的空子，用一些小恩小惠去为自己拉票，一旦得逞当上\两委会\干部，就利用村集体经济组织的可支配财产为个人或小团体谋取利益，由于缺乏有效的监控，民主选举成了\贿选\。广大村民对此非常反感，这里的问题大多被法律界定在村民自治范围之内，政府不能直接干预，因此处理起来甚为棘手。
3农村股份纠纷复杂。股份分红是农村集体经济组织给予其成员的一种固定收益，分红因村的经济发展水平的高低而有悬殊，从几千元/人到几万元/人不等。城乡结合部农村的物业、厂房较多，租金收入丰厚，股份分红自然也较多，它是村民的重要收入来源，但由此引发的纠纷也很多。一是农转非居民的分红问题。20世纪80年代，由于征地以及政府给予城镇居民一些优惠政策，部分农民转成了居民户口，但只是简单的身份转移，他们仍在村里生产生活，是\假居民、真农民\。随着农村经济的发展，股份分红增多，村民享受的待遇不断增加，却没有惠及农转非居民，纠纷于是发生。二是外嫁女的分红问题。许多村的村规民约擅自剥夺或减少外嫁女的股份分红，导致许多外嫁女为了讨公道成为\老上访户\。三是一些村民因违反计划生育、村规民约而被减少甚至剥夺股份分红引发纠纷等等。
4、征地拆迁纠纷增多、不良影响趋大。随着城市建设向周边的推进，城乡结合部征地拆迁纠纷逐渐增多，成为纠纷\顽疾\。
二、人民调解有利于促进城乡结合部农村的和谐与稳定
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（一）曲江街道人民调解组织的情况
目前街道有调解组织31个，调解员225人，楼道、联户义务调解员258人，纠纷信息员300余人，形成了横向到边，纵向到底的组织网络，充分发挥了第一道防线的作用。街道、社区、村、果品公司、钢材市场、曲江商品城调委会经市、区验收，均创成市级规范化的调委会。
（二）人民调解在维护农村和谐稳定、促进农村民主法治化进程中发挥着积极作用
1、化解劳资矛盾纠纷，保障农村经济发展。出租厂房办企业是城乡结合部农村集体经济的重要支柱，要保障农村的经济发展，就要积极化解劳资矛盾纠纷。
2、化解基层民主矛盾纠纷，促进农村民主自治。农村干群关系是影响基层民主自治实现的重要因素，基层民主矛盾突出、干群关系紧张常常导致群众对党和政府信任感的缺失。由于村民自治范围内的事项政府不能直接干预，法院依法一般也不受理这类案件，而村民要求解决纠纷的诉求又很急切，因此人民调解方式成为较好的选择。当前，人民调解在运用法、理、情等手段化解纠纷的基础上，更注重加强对村民的法律引导，在调解中进行法制宣传。如：人民调解员在调解村务财务纠纷时，向村干部宣传相关法律规定，要求其依法将村务财务向村民公开，同时引导村民合法提出诉求；在村\两委会\及社区换届选举时，镇调委会协助村、社严格把好选举的法律关，做到每一个程序都符合法律规定，并在选举现场向村民宣传相关法律法规，确
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保选举依法、公正。
3、化解农村股份纠纷，保障农民合法利益。城乡结合部农村由于得天独厚的地理环境，经济比较发达，很多村的股份分红非常丰厚。而农村股份分配是由各村的村规民约自行约定的，部分村干部为了自身利益任意剥夺一些村民的股份权益，致使这些村民经常越级上访或采取其他过激行为。农转非居民、外嫁女的股份分红问题是近年来扬州市城乡结合部农村的热点和难点问题。如广陵区就曾发生过村民因被村剥夺股份分红而起诉镇政府和区政府的案例，由于政府不能干预农村自治事项，因此这些村民被判决败诉。但败诉不等于矛盾就此了结，街道办各调委会利用长期在基层工作形成的便利优势，运用法、理、情等手段，做好村干部、村民和上访村民的思想工作，使上访村民放弃了一些过激行为，也使一些村恢复了个别村民的股份分红，维护了这些村民的权益。
4、化解征地拆迁纠纷，保障农民安居乐业。征地拆迁使农民失去了\家园\，如果这些农民安臵得不好，或者拿不到相应的补偿款，由此引发的纠纷不但激烈，而且是群体性的。由于拆迁安臵是一项非常复杂的事情，这就需要多方协调，快速、妥善地解决纠纷，以保障农民安居乐业。
5、充分发挥村民的自我教育、自我管理、自我约束功能。人民调解是农民群众化解自身矛盾的重要方式，是群众自我教育、自我管理、自我约束的体现。而农村调委会的调解员多由村民选举的村干部担任，很多村民自治章程都规定村干部有调解纠纷的职责，因此与城市
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