根据国有企业和公立医疗机构改革的经验，公办养老机构改革也要根据其提供服务的性质进行分类改革。然而，养老机构改革不同于国企和公立医院，因为独特的历史发展路径将两种性质的服务混合在同一个独立主体中，没有明显的个体分离标准。概括起来，公办养老机构改制有以下两条路径：一是完全提供公共产品。按这一路径改制后，公办养老机构必须明确服务对象、严格消费者的进入标准，即只为“三无”老人、退伍老军人等符合相关条件、需要政府托底的老人服务。然而，这一路径面临两个问题：
一是现有公办养老机构的服务供给能力远超过符合条件的总需求量；二是随着生活水平的提高，“三无”老人等特定服务对象的数量可能逐渐减少。
二是完全提供私人产品。这一路径需要对现有的公办养老机构进行产权改革，可采用的形式有：整体产权转让、股份制合作、托管经营等。市场优胜劣汰的竞争机制会提高养老机构的服务质量和效率。然而，政府需要托底能力保障，此种改制路径会让政府面临民生危机。
综上分析不难发现，公办养老机构改革路径遇到的核心挑战是公共养老服务的合理安排问题，即政府面临公共服务产能过剩（第一种路径）或者不足（第二种路径）的担忧。对此，在公办机构市场化改革趋势下，我国公办养老机构的改革改制应当采取公共部门与私人部门合作的模式，即PPP模式。PPP模式中，所有产品和服务均由市场提供，公办养老机构通过第二种路径转由市场经营，但同时政府要和承接企业签订合同，提升政府公共养老服务的托底保障能力。
此外，我国机构养老服务领域引进PPP模式也要分两种情况：存量部分和增量部分。对于存量部分，可以选择性保留一部分，承接进入标准严格的低端托底服务；其余的通过托管经营、股份合作、产权整体转让等方式由社会企业经营，参与市场竞争。对于新增的公办养老机构，应该用公建民营、民办公助或者完全民营（BOT模式）等形式进行市场化运作。
（二）PPP模式的可行性
1.引进社会资本有助于提升服务供给能力。PPP模式是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，提供传统上由公共部门提供的公共产品或服务。政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，不仅能够实现政府公共部门的职能，也为民营部门带来利益，从而
激励更多社会力量参与养老机构的建设，将大大提高我国机构养老服务的供给能力，有效解决目前机构养老服务供不应求的问题。
2.引进市场竞争机制。公办养老机构通过PPP模式引入社会资本的过程就是引进市场竞争机制的过程。社会资本进入之前，通过竞标方式选择最佳建设商、运营商，可以降低项目建设和运营等环节的成本，保证公共事业的服务质量和运营效率。政府和社会参与力量的各主体达成协议之后，合作各方为共同或相互兼容的目标而协同经营，并在一定程度上权力共享、风险共担，联合投入资源，互惠互利，就成为一个独立的具有自我约束机制的市场竞争主体。
3.服务安排与服务生产的分离。PPP模式可以通过合同实现机构养老服务安排（提供）与服务生产的分离，进而实现对公办养老机构中私人产品和公共产品二种性质服务的分离。政府有责任提供公共产品，但政府不一定要生产公共产品。相对于公共资源配置和公共服务由政府包办的传统模式，PPP模式中私人部门承接了原先由政府统一负责的某些职能（如养老机构的建设等），其结果是政府承担的公共资源配置活动部分或全部由私人部门来承担。传统公共服务中政府既是服务的安排者，也是服务的生产者，这直接导致了官僚制的高成本和低效率。
PPP模式是政府与私人部门之间的多样性安排，可以实现服务安排与服务生产的分离，再搭配合适的合同就可以实现公办养老机构有效的市场化。在公办养老机构PPP模式中，政府应该是公共养老服务的安排者，决定哪些老人的养老服务由政府托底、其服务水平是什么、通过什么方式托底、采取什么样的付费方式。而机构养老服务的生产，完全可以通过外包、补助、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。整个生产环节实现市场化，有效化解现有公办养老机构同时提供两种性质服务而产生的定价困境。
六、相关政策建议
公办养老机构PPP模式改革过程中，政府至少承担着三重角色的责任和义务：规则的制定者与执行者、公共服务的采购者和提供者、公共服务的监管者等。政府部门为市场化创造一个良好的政府环境和市场环境，是推进市场化、实现PPP模式、解决目前公办养老机构诸多问题的基本条件。对此，我们给出如下政策建议：
1.完善相关的法律法规。养老机构的市场化运行机制的建立有赖于一个统一、规范、公平、有序的养老市场管理环境。原有养老机构在计划经济体制下运行，政策制度已不适应市场化运行的要求，政府应着力完善相关法律法规，建立公开、透明、规范的养老服务业准入、退出、监管制度，营造平等参与、公平竞争的市场环境，开放市场准入，鼓励社会资本进入养老服务市场，保证市场竞争的活力和公平。同时在市场化初期加强管理监督。
2.政府相关部门减少对养老机构的价格管制、减少行政干预。市场是一种能够优化资源配置的体制，能够摆脱计划经济体制下的无效率，并能充分的调动市场主体的生产的积极性。政府干预失败的代价更高、更可怕，因此政府干预应该保持在适度的范围之内，尽量减少价格管制和行政干预。
3.制定养老行业标准和规定，鼓励第三方养老服务评估机构的发展。培育和发展养老服务行业协会，发挥其在行业自律、监督评估和沟通协调等方面的作用，加快制订和完善养老服务相关标准，建立健全养老服务标准体系，不断提升养老服务的规范化和标准化水平。
4.鼓励指导社会组织、企业积极参与养老服务事业，一方面增加社会养老服务的供给，弥补现有供需缺口，充分发挥不同社会治理主体的优势，在各自的理性行为边界，为不同的消费者提供不同养老服务；另一方面，多主体参与有利于提升市场竞争水平，有利于公办养老机构的改革改制，进而不断推进养老服务事业的发展。
5.加大对养老服务业发展的财政资金投入。有条件的地区，可设立专项扶持资金。充分利用支持服务业发展的各类财政资金，探索采取建立产业基金，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。对社会急需、项目发展前景好的养老项目予以适当扶持。同时不断探索发展市场化补贴机制[10]、发展养老服务责任险，降低民办养老机构的运营风险。
注释：
（1）《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）
（2）“9055”原则是指居家养老、社区养老和机构养老的比例分别为90%、5%、5%，但是也有地区提出“9064”“9073”等原则。
（3）目前全国约有4.2万家养老机构，其中72%是公办养老机构。
（4）自费收养政策就是允许公办养老机构收养不符合公办养老机构免费提供养老服务条件的社会人员，但是收养人员必须自己承担养老费用。
参考文献：
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［9］朱恒鹏。还医生以体面：医疗服务走向市场定价［J］。财贸经济，2010，（3）：123-129.
［10］于凌云。推进养老机构市场化的财政补贴机制研究［J］。财政研究，2015，（3）：74-78.
作者简介：程启智（1952-），男，湖北宜昌人，经济学博士，中南财经政法大学经济学院
教授，博士生导师，马克思主义当代发展研究院副院长，生态文明与可持续经济研究中心主任，中国经济规律研究会常务理事，研究方向为政府管制；罗飞（1988-），男，河南信阳人，中南财经政法大学经济学院博士研究生，研究方向为政治经济学。
作者： 中南财经政法大学经济学院 程启智 罗飞来源： 《河北经贸大学学报》2016年第2期