2015年春季学期监督学课程形成性考核备选案例
国家开放大学文法学院 王援朝
案例一
反腐卓有成效的香港廉政公署
（一）案情
20世纪60——70年代的香港，腐败已被香港市民接受为生活中的一部分，打击腐败被认为是不可能完成的任务。当时的香港人口剧增，经济发展迅猛，社会资源难以满足社会需求，市民为了及时得到政府的服务，只好走后门，于是“茶钱”、“黑钱”、“派鬼”等各种替代贿赂的名堂应“需”而生。久而久之，香港市民把索贿受贿当成了生活的一部分。救护车送病人前往医院，必定要向病人索取“茶钱”；病人要犒赏医院护工，才能得到开水和便盆；消防队员灭火前要收“开喉费”；跑马赢了要给小费；申请住房、开店、入学及各种公共服务，必携红包“过五关斩六将”，否则永远在等待中。司法尤烈，受贿的警务人员包庇“黄赌毒”，盗版猖獗，社会治安走向崩溃。
1. 葛柏贪污案与廉署的成立。葛柏贪污案将20世纪60--70年代香港的腐败浪潮推至顶峰。1973年，香港总警司葛柏被发现拥有430多万港元解释不清的财产，随后葛柏逃至英国。葛柏潜逃使香港蓄积已久的民怨爆发。学生在维园集会，批评政府处理贪污失误，集会获得数千名群众的响应。他们手持“反贪污捉葛柏”的横幅示威游行，要求政府乱世出重典，缉拿葛柏，整顿吏治。
香港副按察司百里渠授命组织调查委员会。百里渠在调查报告中建议：“成立反贪机构，其须脱离警方独立，以挽回公众信心，否则政府永远置于被民众质疑与声讨的对象”。
港督麦理浩接受百里渠建议。1974年2月，香港廉政公署诞生，简称廉署。廉署成立之初制定了三管齐下的反腐战略，即法律打击腐败、预防控制腐败、教育绝缘腐败。政府向市民承诺，廉政公署要开创一个廉政时代。面对无孔不入的腐败，相当一部分市民认为肃贪倡廉在香港是根本不可能完成的任务。
1975年初，葛柏被引渡回港，入狱4年。这一行动打破了香港社会评价廉署“敢打苍蝇，不敢打老虎”的说法。从那时起，市民降至低点的对政府及司法制度的公信力，开始回升。
2. 让人不敢贪、不能贪、不想贪。香港廉政公署属独立机构，不隶属于任何政府机关，廉政专员起初只对港督负责，香港回归后只对行政长官负责。根据《廉政专员公署条例》、《防止贿赂条例》、《舞弊及非法行为条例》，廉署具有政治地位和治理方面的特权，拥有拘捕权、扣留权、查询资料权等特殊权力。多年来，廉署之所以能屡屡扳倒位高权重的“老虎”，财大气粗的“硕鼠”，原因之一就是拥有一人之下，万人之上的不容置疑的权威。廉署有一支非常专业的队伍。要想成为廉署职员，仅实习期就需两年半。培训、实践、考核全部通过才能过关，因为这关系到反贪的质量。廉署建立了24小时投诉机制，有一支快速反应队随时待命。另外，廉署官员亲朋财政全部公开。
廉署有1300多人，共设三个处，即执行处、防止贪污处、社会关系处。其中执行处1000多人，其余各为100多人。对于这三个处有一个形象的比喻 “执行处是打击贪污的拳头，其他两个处是捂住贪污的手掌”。
执行处的终极目标是——让人不敢贪。其执法守则是：不偏不倚、依法办事、锲而不舍。
执行处的口号之一是：贪一块钱也不行。这个口号还曾引起争议，有人认为，若“一块钱也要调查的话，廉署岂不忙死了”。对此，廉署方面的解释是：大贪小贪都是贪，放过小贪等于纵容大贪，继而纵容贪得无厌，那时，调查的成本会增加几十倍，上百倍。所以说，这个口号主要是起敲山震虎的作用。
口号之二是：零度容忍。意思是对贪污不能有丝毫的姑息。零度容忍的主体既是廉署也包含香港民众。与当年腐败被市民接受为生活的一部分相反，零度容忍也几乎成了市民生活的一部分。市民对腐败已经是全民共诛之。在初期举报人中，匿名占了60％~70％。如今，具实名举报的人已达75％，而且都自愿配合调查。
防止贪污处的终极目标是——让人不能贪。防治贪污处把一些宣传口号写在公共场所的广告上，这些口号有：给小费、收小费都是犯法；贪污问题不会自动解决，有赖市民挺身举报，才能令香港廉洁公平；防腐胜于反腐等。防止贪污
处的防腐措施首推“申报利益冲突”，即当公司职员个人利益与其所服务机构利益发生冲撞时，人性弱点容易导致职员在做工作时将个人利益置于公司利益之上，随后发生利益冲突，结果使公司财政、声誉受损。例如职员参与招投标工作，亲属正好是竞投者，他就很可能利用职权以权谋私。因此，廉署的政策是，涉及利益冲突必须申报。此举正是为了防止贪官合法的暗箱操作和家族腐败。
廉署公务员人手一册《公务员防贪要诀》，人手一盘《防止贿赂条例——政府人员诚信培训短片》。在这个片子中，公务员一旦犯错，包公便举锤敲头质询：清正廉洁了吗？不畏权贵了吗？不徇私情了吗？并且还要教导公务员，要牢记世上没有免费的午餐，吃人家的嘴短，拿人家的手短，钱债逼人。
从事批地、建筑业的公务员人手一本《防贪锦囊——建造业品质控制测试》。片儿警定期换岗，以防片儿警与居民熟悉后，冲破警戒底线。廉署的惯例就是，给第一年就职的公务员上“糖衣陷阱”防贪课，提醒他们警惕行贿者设立的隐性圈套，例如提供免费或优惠款待等。
社会关系处的终极目标是——让人不想贪。社会关系处的职责是教育公众认识贪污的危害，争取公众支持肃贪倡廉，利用一切宣传媒介反贪。他们的具体工作是，廉政进社区、廉政进课堂、廉政作广告。
例如，廉署人员进社区办防贪讲座，争取让香港市民人人成为廉政之友。每所小学校每周一堂课播放德育教育卡通片“想一想”。故事一般是无结局的，为的是引发学生作道德思考并且撰写道德文章。
大中学生接受的廉政课程是“反贪个案齐探讨”。廉署每周提供一个案件供课堂讨论。此举是要给将来成为公务员的青少年打防腐疫苗。“平生不做贪心事，夜半敲门也不惊”、“早知如此，何必当初”、“贪污毁商机”，香港市民非常熟悉这样的肃贪警示广告。
3. 搬不动时的变通。只对行政长官负责，拥有特权的廉署，是否真的绝对说“不”了呢？其实“也有搬不动的时候”。对一些腐败高官，教育基本无效。送他们学习，他们嘴里说改正，左手忙收钱，右手消灭证据，背后还有很硬的后台，因此被抓的几率很小。遇到这种情况，廉署的战术就是，让国家“硕鼠”远离政府部门，以使损失减到最小程度。“既然老虎屁股摸不得，那就请他们走好了”。多年来，廉署的高效率和震慑力促成香港拥有繁荣稳定和清廉的国际声誉。
2003年，国际反腐组织透明国际公布全球清廉指数，香港在133个国家和地区中位居14，在亚洲仅次于新加坡。
2013年5月6日，《第一财经日报》发表了题为《廉政公署腐化案发酵：内部士气大受打击》的文章。文章谈到，香港审计署3月28日向香港立法会提交了一份名为《倡廉教育和争取公众支持肃贪倡廉》的审计报告。香港审计署在对廉署社区关系处进行审计时发现，廉署有因公款宴请超额而拆分账单以及将公款宴请费用列作宣传费用的行为。审计报告公布后，廉署陷入了前所未有的信任危机。面对社会的关注及质疑，香港特区行政长官梁振英2013年5月2日宣布，成立独立检讨委员会，就廉政公署公务酬酢、馈赠及外访规管制度和程序进行检讨，并于4个月后向行政长官提交报告。这说明，监督者同样存在着腐败的可能性，因而监督者也要被监督。
（二）问题
1. 香港反腐成功的首要条件和主要保障是什么？ 2. 香港廉政公署制度的精髓是什么？
3. 香港廉政公署的职权和办事规则源自那些法规？ 4. 民众对腐败的态度与反腐的成败有何关系？ 案例二
全国人大常委会执法检查组检查《农村土地承包法》实施情况
（一）案情
2011年，全国人大常委会将《农村土地承包法》执法检查作为监督工作的一个重点，并结合检查《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施情况（以下简称“两法”）。常委会确定的检查重点是：法律宣传和农村土地承包制度落实情况；规范土地承包经营权流转，提高流转合同签订率，建立土地承包经营权流转市场和流转服务机构的情况；对非法征用、占用土地，违法将承包地用于非农建设等行为的查处；对仲裁工作的指导和支持情况，通过调解、仲裁渠道化解纠纷和法院对仲裁的监督情况。
8月27日，检查组听取了国家发改委、财政部、农业部、国土资源部、水
利部、国家林业局和最高人民法院关于贯彻实施“两法”以及相关情况的汇报。随后，分为6个小组，分别赴湖南、安徽、吉林、河北、山东、甘肃六省开展检查工作。期间，检查组听取了各省政府及有关部门对法律贯彻实施情况的汇报，召开有基层干部和农民代表参加的座谈会，实地走访村组、土地流转服务中心、仲裁机构等，广泛听取意见。同时，全国人大常委会还委托其余各省（区、市）人大常委会对本行政区域内“两法”实施情况进行检查。
经检查，检查组认为，“两法”实施以来，国务院有关部门、地方各级政府高度重视，精心组织，在进一步贯彻落实好农村土地承包法的同时，对新发布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》进行了广泛宣传，做了大量工作，取得了显著成效。截至2010年底，全国2.29亿农户承包了耕地，签订承包合同2.2亿份，颁发土地承包经营权证书2.06亿份。截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2258.8万份，签订率为60%；有800多个县（市），12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心；共成立农村土地承包经营纠纷仲裁委员会1569个，调处纠纷1.3万件。截至2011年上半年，有25个省（区、市）成立了989个林权管理服务机构、917个资产评估机构；集体林地流转1.45亿亩，占已确权林地的5.73%;全国已勘界确权25.24亿亩集体林地，占集体林地总面积的92.23%，其中发证面积21.7亿亩，占确权集体林地总面积的85.79%；累计调处山林权属纠纷80多万件。各地各部门所做工作包括：（1）加强宣传培训和配套规章制度建设；（2）依法落实和稳定农村土地承包关系；（3）规范并加强农村土地流转管理和服务工作；（4）加强调解仲裁体系建设；（5）及时查处农村土地违法案件。
检查也发现，尽管“两法”的贯彻落实取得了积极成效，但也存在一些带有普遍性的问题：（1）有的地方二轮土地承包政策没有落实到位。全国约有3.5%近800万农户没有签订家庭承包合同，9.2%近2100万户承包户没有取得土地承包经营权证书。有的地方在不符合法律规定条件的情况下，频繁调整承包地，侵害了农民的合法权益。（2）土地流转规范管理和服务不够。随着农村社会经济的发展，土地流转规模有所增加。但是，土地流转中不规范的现象还比较普遍。由于土地流转服务还不够，市场机制还不完善，农民在流转中的合法权益保护不到位，不利于现代农业的发展，也不利于农业的规模化、集约化经营。（3）耕地保