垫资应该分两部分，藉垫资之名实为借款的行为应该禁止，但款项实际应用于工程的应当除外，即对于承包方借款给发包方是为了支付用于工程之外的费用时，才属于禁止的范围。狭义的垫资行为即延期付款行为以及其他没有违反国家明确的禁止性规定的融资方式应该允许，是私法领域意思自治的表现和应有之义。并且我们建议这些规则应该在民事基本法律中做出规定，作为当事人的基本行为规则，法律应当给与充分的保护。同时为行政管理以及行政权的行使确定范围，取得国家、社会利益和个人利益的平衡。以维护法律法规的严肃性。
只有那种发包方利用承包方渴于承包工程，而要挟承包方借款用于其他活动的行为，才认定为非法资金拆借，为违法的金融活动，当然也得不到法律的保护。而对于双方意思表示一致的没有违反法律、法规明确的禁止性规定的实质为融资行为的垫资行为，应该确认为合法有效的民事行为。当然对于利息的支付则依双方当事人的意思表示。只有在利率过高的情况下，当事人可以享有请求变更的权利，应尊重当事人的意思自由和合意。
五、对立法完善的建议
（一）借鉴国外做法,降低垫资风险
垫资承包现象在国外十分普遍,它是建筑企业竞争的一种重要手段。为了降低垫资承包所带来的风险,法律对于垫资的范围有着十分明确的规定,主要针对一般工程项目,且必须对垫资承包提供相应的担保,其主要方式是由银行提供支付担保函,避免出现拖欠工程款等问题。另外,国外的建筑企业和建设单位都建立了相应的信用体系,这为建筑市场的成熟稳定奠定了基础,为建筑业的发展提供了一个良好的环境。这些做法很值得我国借鉴。 (二)明确垫资承包的适用范围
在《建筑法》以及《招标投标法》中明确规定垫资承包适用的工程项目的范围,确认其合法性,规范合法的垫资承包行为。为了防止垫资承包对国家宏观调控的冲击,应明确凡是属于国家重点建设项目、国家机关的建设项目(公共项目)以及国有资产投资的项目不能垫资施工,法律应该严格禁止没有投资来源的公共投资项目上马。而社会资金投资的工程项目,在具备偿还能力的条件下允许垫资施工,明确了垫资工程的范围并加以规范,显然比禁止垫资而又无法禁止要好得多。在条件成熟的情况下,还可以通过制定《固定资产投资法》,从根本上解决这一问题。
(三)应在法律层面明确垫资承包合同的合法性
自2005年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用
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、著名建筑结构专家、中国建筑总公司科学技术委员会副主席陈福祥在第十届全国政协会议期间曾提交建议制定《固定资产投资法》的提案,受到建设部的重视。
法律问题的解释》第6条规定:当事人对垫资和垫资利息有约定,承包人请求按照约定返还垫资及其利息的,应予以支持。由此规定可以看出,目前司法机关对这个问题有持肯定态度的趋向,可是该司法解释仅仅是对垫资行为的一部分加以肯定,同时司法解释仅仅是为法官判案提供一个指导,并不是正式的法律法规,也并不代表行业主管部门对于垫资承包的态度,因此垫资合同能否被各有关部门认可,仍有不确定的因素。因此,如果不能从法律的层面对垫资合同的效力进行规定,则垫资行为的有效性还是得不到有力支持。 (四)加强法律与其他行政管理性规范之间的协调,统一立法
如果从法律的层面明确了垫资合同的合法性,则相应的行政管理性的法律规范也必须及时做出调整,否则在实际操作上必然会出现矛盾。例如,建筑工程开工前,建设单位应按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。而根据建筑法的规定,建设单位申请领取施工许可证的必备条件之一是建设项目资金已经落实。因此,如果发包人与承包人在建设工程施工合同中直接约定垫资条款,则很有可能因为项目资金未落实而无法获得施工许可证,这会导致垫资虽然合法但实际上仍无法得到执行。另外,银行贷款方面的相关立法也应同步修改,与垫资行为的合法性保持一致。 （五）完善业主支付担保制度。
承包商本身资金有限,垫资后资金更加紧张,承包商必将业主支付的风险转嫁分包商和材料供应商,因此,垫资承包容易引发支付风险层层转移的债务链,不仅损害建筑企业的利益,阻碍建筑业的发展,而且可能引发社会矛盾。为了有效地克服垫资承包的这一弊端,解决工程款拖欠问题,建立完备的业主担保制度是十分必要的。目前,我国立法关于业主支付担保制度非常不完善,为了解决工程款拖欠问题,《合同法》第286条规定了优先受偿权,作为承包商的一项法定权利,但是,“286条款”不能从根本上解决工程款拖欠问题,其一,优先受偿权的适用范围有限,承包商对于政府投资的公共项目不能行使优先受偿权；其二,条款本身规定粗糙,操作性差,影响了其在实际中的适用效果；其三,没有规定相应的配套措施,可能导致优先受偿权落空。比如在承包商行使优先受偿权时,商品房已经预售,而且购房者已经支付百分之五十的房款(因为按揭购房,商品房预售时消费者一般已付清房款),根据最高人民法院的司法解释,此时,承包商不得行使优先受偿权。所以立法修改的方向应当延长优先受偿权期限,并在优先受偿权期限内限制资产转让。当前立法约定的优先受偿权行使期间是工程竣工验收日或合同约定的竣工验收日起算六个月，而垫资施工的回款时间往往会长于这个时间,使得优先受偿权无法有效保障投资者的利益。通过延长优先受偿权的有效期限,不仅可以减轻工程发包人的融资压力,即通过无担保方式获得融资,而且也打消了工程发包人建成工程即转
手套现的侥幸心理；另一方面,延长优先受偿权将充分保障了投资者的利益,即在开发工程发包人无力还款时,投资者可以代位接手工程,从另一个层面避免了资产的泡沫化。
此外,在我国现行立法中,《招标投标法》要求承包商提供投标保证金和履约保证金,而对发包方的支付担保未加任何规定。在这种情况下,承包商大量垫资施工,就难免发生大量的工程款拖欠问题。在国际工程承包中,担保是双向的作为承包商应为自己的投标、工程进度、质量、维修等履约提供担保,而作为发包方的业主也有义务为自己的支付行为提供担保。我们应该借鉴国外的双向担保制度,以法律形式要求发包方必须提供担保,而且在担保形式上可以采用国际工程行业广泛采用的银行保函的形式,由银行为发包方的工程款支付担保。如果这样设计垫资承包的方案,一方面可以缓解发包方的资金压力,充分发挥发包方资金的效率,另一方面,既然银行愿为发包方提供担保,也说明了发包方具有偿还的能力,建筑企业的风险可以得到有效的化解。
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