调研报告：关于健全地方政府性债务风险防控机制的调查和思考
近年来，我国地方政府通过融资平台公司、提供担保等方式开展债务型融资，筹集了大量的建设资金，有力促进了经济社会发展，迅速改变了城市面貌，显著提高了人民生活质量，但是也形成了较大规模的地方政府性债务。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，修订后的《预算法》在赋予地方政府适度举债权的同时，明确地方政府不得以政府债券以外的任何形式举借债务，并将地方政府债务纳入全口径预算管理。继新版《预算法》为地方政府举债开出“明渠”后，2014年9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），全面部署加强地方政府性债务管理，清晰勾勒了地方债务治理路线图。在新形势下，对政府性债务风险防控进行研究具有较强的现实意义。
一、地方政府性债务管理总体情况 （一）地方政府性债务的渊源及分类
政府性债务是政府为履行其职能需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得收入的一种形式。支持地方政府性债务的理论主要有公共产品理论和财政分权理论。按照公共产品理论将公共产品分为公共产品与准公共产品，由于大多数公共产品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纯公共产品和私人物品之间，因而叫准公共产
品，而对于准公共产品，需要以政府和市场共同分担的原则来提供，这是地方政府举债的一个重要理论依据。财政分权理论则是从公共产品按受益范围将其分为全国性公共产品和区域性公共产品，分别应由中央政府和地方政府来提供，中央和地方政府在依靠财政收入提供公共产品不能满足供给的情况下，可以通过举债进行建设。此外，资本性公共产品的成本——收益在时间上存在的非一致性，不符合代际公平原则，举债就是将这类产品成本在各代之间公平、合理分担的有效工具，也是地方政府举债的重要理论依据。
国家审计署对地方政府性债务的分类主要关注三个层次的内容：主要是地方政府负有偿还责任的债务，同时对债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务。这三个方面的内容是比较全面的，这与世界银行对政府债务分类的内涵相近且更符合中国地方政府债务的实际情况。据审计署公布的数据，截止至2013年6月底，全国地方政府债务余额17.9万亿元。具体构成如下：地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。
（二）地方政府性债务风险管理主要做法 地方政府性债务风险评价通行方法
风险评价指标。对我国地方债务风险的衡量，并没有具体规定应该选取哪些指标衡量风险，在审计署2013年发布的地方债审计报告中，选取了债务率、偿债率、逾期债务率和借新还旧偿债率四个指标来衡量地方政府债务风险。此外还包括负债率、新增债务率、债务增速与GDP增速的比例、赤字率、债务依存度、担保债务比重等。
通过这些指标，可对地方政府债务作相对比较全面、准确的衡量，反映了风险衡量的不同维度。
地方政府偿债能力静态分析。
静态分析法是通过某个或几个关键衡量指标来分析某一时点地方政府的债务风险大小，通常主要选取的指标是资产负债率。资产负债率可以综合反映出地方政府的偿债能力以及举借新债的可能性。对于地方政府而言，其所拥有的净资产既是偿还债务的保证，也是举借新债务的基础。当地方政府所拥有的资产总额大于其承担的债务时，意味着政府有能力偿还现有的负债，政府负债具有可持续性。当地方政府承担的债务大于所拥有的资产时，政府的净资产为负，已经资不抵债，政府此时已经丧失了举借新债务的能力，面临巨大的债务危机。因此，要评估政府债务的可持续性，就需要计算出政府所拥有的资产和负债。
政府的债务主要包括三大部分：地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和一些其他相关债务。这些债务中有的是需要政府直接进行偿付的，有的则是政府承担的或有负债，只有在特定情况发生后，政府对或有负债才会负有偿债责任，因此，在估计地方政府实际负担的债务时需要对这些或有负债进行折算。由于对或有负债实际发生的可能性无法准确确定，只能估算大致的折算率。
目前我国各级政府的资产主要包括两大类：经营性国有资产和非经营性国有资产。经营性的国有资产主要分布在工业商业、交通、农业以及金融服务等行业和领域，比较容易变现。非经营性资产主要是：行政事业单位和基本建设单位的存量资产，这些资产中只有部分可以变现。显然政府能够用来偿还债务的资产并不是政府资产的总