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国库集中收付制度改革探讨
作者：邬励军 黄韵玲
来源：《财会通讯》2013年第19期
实行国库集中收付制度改革有利于合理调度财政资金、加强财政管理及对财政资金的使用进行有效监督。从2001年至今，国库集中收付制度经历了十余年的实施与改革。当前，公务卡、实时监控系统及无纸化操作等措施的推广使用将进一步深化国库集中收付制度的改革。广东是较早实施国库集中收付制度的省份之一，笔者选择了具有代表性的三个城市，进一步研讨国库集中收付制度的深化改革措施。调研结果表明，应当在完善相关法律、法规、制度；加强配套设施建设；完善财政业务管理系统；扩大直接支付范围；扩大改革深度等方面进行国库集中收付制度的深化改革。
一、国库集中收付制度改革回顾
（一）国库集中收付制度及其作用 国库集中收付制度是对财政资金实行集中收缴和支付的制度，这一制度的本质在于实现了两个“直达”，即“收入直缴，支出直拨”。通过国库单一账户体系，将财政收入直接缴入国库，将财政支出以直接支付或授权支付的方式进行全过程的监控。实行国库集中收付制度，将财政资金的分配、管理及操作的每一环节都置身于制度规定，从而规范了财政管理。国库集中收付制度对解决财政收入容易流失，财政支出监督弱化，财政资金使用过程中的截留、挤占、挪用等问题具有突出的监管作用，从而确保财政资金最终支出前在国库单一账户体系内运行，接受管理和监督，增强财政收支活动的透明度，从源头上防止腐败现象的发生。
（二）国库集中收付制度的改革历程回顾 为了规范我国财政收支行为、加强对财政资金的管理监督、提高财政资金的使用效率，国务院于2001年发布了《财政国库管理制度改革试点方案》，国库集中收付制度陆续在各省市、单位及部门全面推行。从2001年至今，国库集中收付制度经历了10多年的改革与完善。2011年，国库集中收付制度改革进一步深化，尤其是完善国库集中支付运行机制取得了明显成效，全年中央各部门及所属13684个基层预算单位实施国库集中收付制度改革，基本实现“横向到边、纵向到底”的改革目标，国库集中收付制度的进一步改革得以深入开展。
（三）顺德、广州、清远三地国库集中收付制度改革情况 广东是较早实施国库集中收付制度的省份。顺德区政府早在1994年就开始推广国库集中收付制度的实施，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。顺德区开始推行国库集中收付制度的时间较早，并且分批落实国库集中收付制度，不断深化执行制度的力度，目前对于国库集中收付制度的执行在广东处于较为领先的地位。广州市政府于2003年开始试点实行国库集中支付制度，并于2005年全面推行国库集中收付制度。清远市在2004年才开始实行国库集中收付制度，经过近8年的应用和推广，到目前为止，各部门已基
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本习惯和接受国库集中收付制度的操作。由于经济发展的差异，清远市的国库集中收付制度改革的广度和深度都相对比较低。 二、国库集中收付制度深化改革措施
当前，我国国库集中收付制度改革正在继续深化推进，改革的一些配套措施必须积极跟进，否则会阻碍国库集中收付制度的深化改革。结合实地调研成果，笔者主要从加快推进公务卡制度改革、切实加强预算执行动态监控系统的建设和加快推广无纸化操作的使用等国库集中收付制度深化改革内容进行研讨。
（一）公务卡使用增强了国库集中收付制度监控作用 具体体现在：（1）推行公务卡使用的积极作用。公务卡制度是国库集中收付制度深化改革的重要组成部分，它以银行贷记卡为载体，使用财政授权支付方式进行还款申报，通过预算单位零余额账户和国库单一账户与银行清算系统进行结算，是预算单位替代现金结算的一种结算制度。公务卡是指专供公务员使用、可用于日常公务支出和财务报销的信用卡。持卡人使用公务卡结算后，单位财务人员可以直接查询到公务消费的每一笔信息。随着公务卡的推广应用，其监控功能正逐步完善。目前，通过财政部门统一协调与有关部门签订代扣代缴协议，单位公务卡具有一般银行卡所具有的授信消费和财政财务管理属性，可以直接代扣代缴费用，还可以实时检查单位预算执行情况。预算单位首先做好这部分资金的预算编报及用款计划的申报，单位财务人员收到银行的扣缴凭证后，登录国库集中支付管理系统做直接支付的支出申请，款项直接划入单位公务卡。通过银行卡这一现代支付结算工具，避免了单位零余额账户不能办理银行托收，也不需通过单位的基本账户代扣代缴，减轻了工作量，进一步提高预算单位财务管理工作效率，促进单位财务管理水平提高；另外，通过这些支付业务让管理部门直观地看到单位预算的执行情况，进一步加强了财政资金的监管力度。为了加快推进公务卡制度的实施，财政部对落实国务院关于国库集中收付制度改革的决策作出了具体部署。要求各级政府及所属预算单位要全面推行公务卡制度改革。省、市两级财政部门要结合本地实际情况，建立公务卡强制结算目录制度，预算单位差旅费、招待费和会议费等公务支出凡具备刷卡条件的，一律使用公务卡消费。（2）顺德、广州、清远三地公务卡的使用情况。国库集中收付分为直接支付和授权支付，直接支付一般是大额的采购支出，一般由国库直接付款给供应商。授权支付一般用于工资和零星的公用经费的支付，包括银行清算和公务卡，实施公务卡制度主要是对公用经费进行监督。目前，顺德区正在试点实施公务卡制度，在日常业务中几乎不存在现金交易。另外，还实施了备用金制度以支付专家劳务费、交通补贴等日常零星费用的支出，之后再由报账员上报核算中心审核，审核后加以补充。待试点推广后，这一制度将在区内各预算单位得到广泛应用。2008年3月，广州市正式启动公务卡改革的试点工作。截至当年8月底，8家试点单位共开立了近500张公务卡。在程序上，只有核对发票、银联小票上公务消费的时间、地点、金额等信息后，才能完成报销，从而避免了多报、虚报业务的发生，显示了公务卡的监控作用。从2008年下半年开始，广州市将公务卡试点扩大到全市500多个单位，2009年市本级预算单位全面推行公务卡，2010年全市实行了公务卡结算。2010年，公务卡制度在清远市市级单位开始试点实行，监控效果立刻显现。目前，市政府拟在县级单位推行公务卡制度，并规定了专项经费结构的限额，明确具体项目的预算额，避免某项经费的超额使用。