中国天然气产业法律规范的现状、主要问题及完善建议
陈新松
(上海燃气（集团）有限公司，上海 201103)
摘 要：本文对我国涉及天然气的法律规范进行了梳理和分类归纳。指出我国天然气立法中，存在缺乏行业基础法、中游基础设施公平开放进展缓慢、下游城镇燃气特许经营乱象丛生、LNG行业法规缺乏、技术标准滞后、用气价格和成本监审法规不完善等突出问题，提出制定《天然气法》、加快中游基础设施第三方准入、完善下游领域特许经营立法、完善LNG相应法规、完善价格成本相关规制等建议。
关键词：天然气 单独立法 准入 特许经营
Situation, Main Problems and Suggestions of Improvement of Laws and
Regulations for China’s Natural Gas Industry
CHEN Xinsong
(Shanghai Gas (Group) Co., Ltd., Shanghai, 201103)
Abstract：The article summarizes and classifies the laws and regulations for China’s natural gas industry. It points out that there are many prominent issues in the legislation of China’s natural gas industry, including lack of basic laws for the industry, slow development of fair and open accession to the infrastructures, disordered gas industry franchise operation in downstream cities and towns, lack of laws and regulations for LNG industry, outdated technical standards, and lack of regulations for supervising and auditing gas price and cost. Based on the above situations, the article puts forward suggestions on making Laws on Natural Gas, facilitating the third party accession to infrastructures, improving legislations on franchising operation in lower reaches of the industry, perfecting legislations on LNG, and refining rules and regulations on gas price and cost.
Keywords: Natural gas; Separate legislation; Accession; Franchising operation
收稿日期：2016-8-22
作者简介：陈新松（1977—），男，硕士，律师，研究方向：天然气法律，E-mail：gas-law@qq.com
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进入新世纪以来，随着西气东输、陕京线、川气东送、沿海LNG接收站等一系列天然气基础设施的建成投产，以及国内燃气行业市场化改革对天然气下游消费市场的规模化推动，我国天然气产业已经基本形成了完整的产业链，整个产业开始进入快速发展期。伴随着产业的快速发展，天然气产业法律规范也在不断完善，天然气行业逐步走上法制化轨道。本文对天然气产业法律规范的现状做一梳理，分析目前存在的主要问题，并就如何完善给出进一步的建议。 1 中国天然气产业法律规范的现状
按照法学中的定义，法律体系应该是把现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类而形成的体系化的法律整体。以此对照，我国的天然气法律规范的法律等级不高且法律规定本身尚不完善，天然气产业法律的体系化还不足。现行的涉及天然气的法律规范主要由以下几部分构成[1]： 1.1 法律
目前涉及天然气领域的法律主要以上游勘探开发和中游管输为主，例如《矿产资源法》中有部分天然气的内容，主要针对资源开发管理和资源保护；《石油天然气管道保护法》主要涉及天然气长输管道的安全保护问题。但系统全面的《石油天然气法》或是《天然气法》尚属空白。
其他有散落于各法律中与天然气相关的内容，如《物权法》第46条和52条规定“矿藏、水流、海域属于国家所有”、“油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有”；《合同法》、《计量法》的部分条款对供用气合同的制定有指导价值；《反垄断法》对于行政垄断和自然垄断交融的天然气行业关系密切；《安全生产法》 、《环境保护法》、《环境影响评价法》对天然气行业的安全生产和环境保护提出了原则性的规范等。 1.2 行政法规
直接涉及天然气产业的行政法规非常少。在上中游领域，主要涉及的行政法规有《对外合作开采陆上石油资源条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》；下游领域最重要的行政法规——《城镇燃气管理条例》，对燃气发展规划与应急保障、燃气经营与服务、燃气使用、燃气设施保护、燃气安全事故预防与处理以及法律责任等方面作了详细规定。
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此外，国务院发布的《价格管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《消防条例》等与天然气行业关系密切。 1.3 部门规章
天然气领域的部门规章主要涉及四部分：
(1)关于天然气设施建设与运营管理。分别涉及天然气的中下游领域，主要有《天然气基础设施建设与运营管理办法》、《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》、《关于加快推进储气设施建设的指导意见》、《城市地下管线工程档案管理办法》、《燃气燃烧器具安装维修管理规定》；
(2)关于特许经营和行业准入。具体包括：《市政公用事业特许经营管理办法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《燃气经营许可管理办法》、《燃气经营企业从业人员专业培训考核管理办法》；
(3)关于价格管理和反垄断行为。价格管理方面的主要有：《政府制定价格听证办法》、《政府制定价格行为规则》、《政府制定价格成本监审办法》、《关于加强政府定价成本监审工作的意见》、《关于建立健全居民生活用气阶梯价格制度的指导意见》等；反垄断行为方面的主要是：《反价格垄断规定》、《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》、《工商行政机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》等；
(4)天然气产业发展政策方面。主要包括《天然气利用政策》、《天然气发展“十二五”发展规划》、《关于发展天然气分布式能源的指导意见》等。 1.4 地方性法规和地方性规章
根据我国能源体制的国情，地方政府对天然气产业的管理主要集中在下游领域。按照涉及内容的不同，主要可分为：
(1)各地燃气管理条例和燃气管理办法。这是我国天然气法律体系中篇幅最多也最具活力的部分。除辽宁、新疆、西藏等个别省和自治区外，绝大多数的省、自治区、直辖市都制定了燃气管理条例，大多数的省会城市以及部分较大的地级城市制定了燃气管理条例或办法；
(2)各地的特许经营和行业准入制度。有的地区是建立了公用事业特许经营管理办法，将水、气、公交、垃圾处理等一起纳入办法管理。例如《北京市城市基础设施特许经营条例》、《河北省市政公用事业特许经营管理办法》、《湖南
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省市政公用事业特许经营条例》等；有的地区则专门针对燃气行业立法，例如《上海市管道燃气特许经营授权和监督管理程序》、《吉林省城镇管道燃气特许经营管理办法》、《江苏省管道燃气特许经营管理办法》等；此外，部分地区对燃气经营许可进行了细化，例如《辽宁省燃气经营许可管理办法》；
(3)天然气价格管理办法。截止到目前，有九个省对天然气（燃气）价格管理制定具体办法，分别是河北、安徽、福建、江苏、江西、山东、浙江、广东、湖南。这些办法对天然气的价格管理、计价办法、成本监审等方面进行了明确规定；
(4)燃气管道设施保护办法。例如目前已经出台的有《上海市燃气管道设施保护办法》、《深圳市燃气管道设施保护办法》、《江苏省城镇燃气管道安全保护暂行办法》、《杭州市燃气设施安全保护管理办法》、《青岛市燃气设施安全保护管理办法》等。 1.5 司法解释
司法解释是指国家司法机关在适用法律、法规的过程中，对如何具体应用法律、法规的问题所做的解释，司法解释也是天然气法律体系的重要渊源。针对天然气上中游领域，最高法、最高检出台了《关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》；针对下游领域，最高法、最高检发布了《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》，对盗窃电力、燃气、自来水等财物的盗窃数额认定办法进行了规定。此外，上海市、黑龙江省、天津市、河南郑州市、河南平顶山市等还先后出台了由公、检、法、司等多部门一起制定的《关于办理盗窃燃气及相关案件法律适用的若干规定》。 1.6 其他规范性文件
天然气产业中的其他规范性文件主要是指国务院部委的通知、指示、批复等文件。例如《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》、《能源行业加强大气污染防治工作方案》、《关于天然气分布式能源项目是否列入<建设项目环境影响评价分类管理名录>的复函》等。 2 存在的主要问题与不足
从前述的法律规范现状可以看出，我国现行天然气法律制度体系以国务院行政法规、部门规章和地方性法规、规章为主，内容并不完整，同时，还存在法律空白，还有诸多不足。从实务的角度出发，目前比较突出的问题主要如下：
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2.1 缺乏行业基础性大法
在我国天然气法律规范中，缺乏一个最基本、统一且涵盖行业上下游的《天然气法》，这就导致我国天然气领域综合性、全局性、战略性问题长期依靠各部门的行政协调，缺乏法律层面的有效调整；已有的法律法规之间缺少统领和协调，存在彼此重叠、标准不一或互相牵制的情况，操作性和执行效率受到制约。这一基础法律的缺失，导致了行业发展缺少了最基础的法律保障，具体体现在：
(1)产业链缺少协同发展。天然气行业的上游勘探与开发，中游管输系统及配套基础设施，下游城市管网输配系统和供气设施建设，都是产业链不可缺少的环节，相互之间具有高度的关联性，本该属于利益共同体。但在基础法律缺失的情况下，各方片面追求单方利益，以致乱象丛生。例如强势上游企业挟气源优势抢夺下游市场，上游市场的价格调整无法顺利传导至市场终端，储气库无人投资导致冬高峰气荒频现等等；
(2)部分领域存在法律空白。特别是中游规范管网输配经营行为的法律严重缺失，管道建设、市场准入等方面都没有相应的法律规范，由此导致盲目建设、地方市场割据、局部地区恶性竞争等现象频繁出现；
(3)产业监管机制不够完善。首先是产业管理沿用传统管理方式，呈现多头管理的态势。例如，上游勘探开发的准入权限在国土资源部，进出口的审批和建设职权在商务部，价格的制定和调整职权在发改委价格司，重大项目投资职权在发改委投资部门；其次是上下游的监管力度不一，对上游实质上限制准入，对中游监管不到位，对下游又过度监管；再次政策制定机构和监管机构高度重合，监管机构缺乏独立性。
2.2 中游基础设施公平开放进展缓慢
2014年2月，国家能源局的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》和国家发改委的《天然气基础设施建设与运行管理办法》相继发布，对天然气管网等基础设施第三方公平开放做出了明确规定，但目前仅有极个别接收站开放。总体来说，中国天然气主干管网、省级管网和液化天然气（LNG）接收站这些中游基础设施，尚未真正实现向第三方公平开放。
天然气生产或进口主体需要通过主干管网、省网或LNG接收站等基础设施将上游天然气输送给下游用户。天然气行业中游设施不对第三方公平开放，造成行业 “中梗阻”。其他上游主体即使有气也不能输送给下游用户。这基本上阻止
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