论我国公务员回避制度
摘要：公务员回避制度是我国公务员制度的重要组成部分，公务员在总结过去公务管理实践经验的基础上，根据实际工作需要和公务员范围扩大后出现的新情况，对公务员的回避制度的具体内容进行乐补充与完善。公务员回避制度，是指通过对公务员所任职务，执行公务和任职地区等方面做出限制性规定，减少亲属关系因素对工作的干扰，保证公务员挂在廉洁地执行公务员的 法律制度。
关键词：公务员 回避制度 回避内容 制度缺陷 完善措施
公务员回避制度是现代各国公务员队伍普遍确立的一项程序化制度约束机制，建立和实施公务员回避制度，是为了防止公务员共同作弊和裙带关系等弊端，保证行人员廉洁奉公，维护国家机器的正常运转，从而达到维护统治、发展经济的目的。《中华人民共和国公务员法》对回避制度做了专章的规定，下面我们具体了解、分析一下我国的公务员回避制度。 一、我国公务员回避制度的具体内容
所谓回避制度，就是为保证有权机关公正、严格执法，当相关工作人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时，根据法律规定的范围和程序，使其回避的一种法律制度。从内容上看，公务员回避制度主要分为：职务回避、公务回避、地域回避。 （一）任职回避
任职回避是指公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。 （二）地域回避
地域回避是指公务员不得在自己成长地担任一定级别的领导职务。包括乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务。但自治县县长应由实行区域自治的民族的公民担任；民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。
（三）公务回避
公务回避是指公务员在执行公务时涉及与本人有利害关系的；涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，以及其他可能影响公正执行公务的情形。 二、公务员回避的方式和程序
根据公务员回避制度的启动主体不同，公务员回避的方式有三类：自行回避、申请回避和决定回避。对公务员的回避方式加以类型化，使得回避制度更具有可操作性，有利于回避制度的贯彻落实。 （一）自行回避
自行回避，是指公务员认为自己与处理的公务具备法律规定的回避情形时，向有关负责人主动请求回避处理，有关负责人对公务员的申请依法进行审查，并作出是否准许的决定。一般而言，自行回避的程序大致有三个步骤：（1）提出请求，即公务在执行公务结束前，认为自己与所执行的公务具备法律规定的回避情形时，以书面形式提出回避申请，并说明理由。（2）审查申请，即有关负责人在收到回避申请后，对申请依法审查。回避审查以书面方式为主，必要时可以当面听取公务员本人的陈述；（3）作出决定。回避申请经过审查后，有关负责人如认为确实存在回避情形的，应当立即终止该公务员的公务行为，并任命其他公务员接替处理；如认为回避情形不存在，则应命令该公务员继续处理公务。 （二）申请回避
申请回避，是指公务的利害关系人认为处理案件的公务员具备法律规定的回避情形时，在公务执行结束前，依法向有权机关请求停止该公务员继续处理该公务。有权机关依法对此申请进行审查后作出是否准许申请的决定。申请回避中提出申请的为公务的利害关系人。利害关系人是指个人的权益受公务的处理结果直接影响的人，如人事考核中的被考核人，行政处罚中的被处罚人及被害人，诉讼中的原被告等。对于利害关系人以外的其他人，本条规定，可以向有权机关提供公务员回避的情况。 （三）决定回避
有权机关可以在没有公务员提出自行回避或利害关系人提出回避申请的情况下，根据已经掌握的情况，认为公务员存在回避情形的，可以作出回避决定。决定回避是不太常见的一类回避方式，但规定决定回避制度，符合法理，有时也是必要的，体现了上下级公务员之间的领导关系。 根据公务性质的不同，相应的有权机关也不同。任何回避，要么由有权机关批准，要么由有权机关直接决定。因此，回避的决定机关对回避制度的落实有着重要的作用。
三、现行公务员回避制度存在的问题
我国公务员回避制度在发展的同时，也产生了一些问题，其中有社会原因，也有制度构造方面的原因。中国的公务员回避制度在本土化的过程中仍然以西方的标准来定位中国的公务员制度建设，以致在回避制度的建设过程中出现了很多问题。
《 一》， 公务员选拔任用制度缺乏必要的程序保障
中国公务员选拔任用制度，注意吸取西方公务员选拔任用有关程序性的规定即在考试录用过程中关于招考、资格审查、笔试、面试、公布成绩等环节都有程序性规定，但有些重要的环节规定不是很具体，如根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，究竟提几名，没有明确限定，各单位做法不一，且如何从拟录人员中确定人选，随意性就更大。特别是职务晋升的一些关键程序规定有弹性，如规定“任免由领导集体讨论决定”，[13]而领导集体是如何讨论决定，决定过程的程序如何，则未做可操作性的规定，程序不确定，就难以保证结果的公正，也就为领导滥用职权留下了余地。
《二》。公务员选拔任用缺乏法律保障
公务员录用的形式、程序，被录用人员的条件，考试委员会的组成、人员、要求等，公务员晋升的条件、程序，公务员管理机构的组织、职权、管理形式和方法等都应有相应的法律规定。中国在建立公务员制度过程中，比较重视公务员的立法，初步形成了一套法规。但还存在值得完善之处：一是在公务员范围方面，如《国家公务员暂行条例》对国家行政机关的范围没有明确而具体的规定，因而各地在执行公务员制度时，公务员的范围也不一致；又如，按照公务员管理权限，公务员的实施范围和职位设置由人事部门审核批准，按照《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定，许多担任领导职务的公务员则由党委组织部门管理；由此出现一部分公务员的选择任用由人事部和组织部两家共管，这似乎是加强管理，但结果却是有权相争，有责相推，导致管理紊乱。二是在公务员录用方面，如《国家公务员暂行条例》规定:录用特殊职位的国家公务员，经过批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。但哪些职位属于特殊职位?采取什么办法测试?如何组织实施?其他条款未有具体明确的规定，各部门在执行中“余地”很大，公务员录用质量势必受影响。三是在晋升方面，《国家公务员暂行条例》虽然规定了晋升的职数限额、资格条件等。但在实际工作中，公务员中的一些领导职务是由组织部门和任免机关来决定，造成定职权与任职权分离，结果是职数限额经常突破，达不到任职资格条件的人被视为特殊而破格提拔，这就为买官卖官提供了条件。由此可见，只有健全相关法律，严格执法，才能使公务员选拔任用机制按照预期的轨道正常运行。没有监督的权力必然导致腐败，这在当今世界己经成为被人们普遍认可的公理。
《三》。 公务员选拔任用缺乏监督和民众心理基础
没有监督也势必导致吏治腐败，这己为古今中外的历史所验证。为了防范和克服吏治腐败，在公务员制度比较完善的国家，对人事行政权力均有监督，其中最重要的是设立独立的监督、仲裁机构。
我国是一个相当重视亲属关系的社会，宗族、亲缘观念根深蒂固，对人们的日常生活乃至政治活动影响极大。古封建制虽然消亡，但宗法制度并未被彻底破坏，仍被历代王朝用来作为维持其专制统治的主要支柱之一，不仅依就沿袭嫡长子继位、诸子分封制度，而且大肆利用儒家学说宣传“子对父孝”、“臣对君忠”、“君君、臣臣、父父、子子”，“修身、齐家、治国、平天下”等宗法思想和制度，形成了强大而稳定的宗法的家庭和家族，君主对臣下“所爱光五宗，所怨灭三族”就使宗族之间不仅可以分享荣耀、权力和经济利益，也被迫共同承担祸患。类似的姻亲关系也成为维系各种关系的
纽带。建国后，虽然我们大力弘扬社会主义精神文明，对传统文化采取了批判继承的态度，但几千年来长期存在的封建的文化糟粕对人们的影响根深蒂固，不可能短期内得到根除。
<四>.对公务员回避制度的功能未能准确定位和灵活应用
实行公务员回避制度对保持公务员的公正廉洁，促进政府机关的廉政建设无疑具有重要的作用，但如果把回避制度当作医治行政机关管理百病的灵药，那也是不恰当的。就回避制度解决不正之风的作用来说，它虽然具有很积极的作用，但不能彻底解决一切不正之风，还必须从加强民主监督，建立健全监督制衡机制等入手。在任职回避中，首先回避范围的确定必须灵活把握，因为这一范围的确定直接关系到任职回避的实施及其作用的发挥，如果定的过宽、过严，会使这一制度脱离实际与其他相关制度矛盾过大，而无法实施；如果定得过窄、过松，可能会使这一制度无法较全面地限制亲属关系，消除其所带来的消极影响，任职回避的作用将大打折扣，失去其实行的意义。其次在回避的要求和标准上，也要区别对待，因为不同的职权其影响力是不同的，其职权产生的影响和涉及的范围也不同，一般来讲，一个公务员在其职权影响力范围内就不能让其亲属在那里任职。从不同的岗位和工作来看，对回避的标准也是不同的，有些直接掌管人、财、物的工作岗位，如人事、监察、财务、审计等，对于整个部门来说都是至关重要的，这些工作涉及的是整个部门，部门内部每个人及每件事都在它的监督管理范围之内，这就决定了对他们的回避要求应严格一些。再次实施任职回避、进行人员调整时，在确定一些基本原则的基础上，应把具体调整工作交给各部门掌握，由各部门根据工作需要进行具体的调整工作。一般来讲，应该尽可能调整那些在本部门担任职务较低和承担责任较小的人，但在工作特殊需要的情况下，也可采取调整职务较高的一方，保留职务较低一方的做法。另外，对特殊部门和特殊岗位任职的公务员的回避也应采取一些灵活的方法，适当做一些让步，否则很可能使正常的工作无法进行。如一些边远的地区，邻近单位很少，就业、生活都很不方便，派夫妻双方一起到那里工作，很多问题就能较好地解决。而公务员的公务回避也存在灵活把握的问题。从公务的重要程度来看，确实有轻重之分，有的如公务员的录用、考核、升降、任免、调配等与个人利益密切相关，有的如物资分配、投资计划、金融贷款等与国家的利益紧密相连，涉及到这些公务员的回避必须严格把关，重点强调，当然公务回避绝不应仅仅局限于这些重要的公务，每一项公务都应力求避免非正常的影响，需要公务回避的就应回避，不过可根据不同情况确定不同的回避要求。公务活动是比较复杂的，它所涉及到的人和事是多方面的，有些还可能是在公务活动开展过程中逐步发现的，这些都要求有关部门灵活处理与对待。在实行地区回避时也要分层次、有重点地进行。地区回避是指排除担任一定领导职务的公务员在本籍任职，而不是要求所有公务员都搞地区回避，但有些特殊部门如海关、税务、工商管理等部门，除主要领导外，其他层次的公务员也需适当考虑实行地区回避。从以上的分析中可以看出，实行公务员回避制度既要从严把关，严格按照国家公务员暂行条例的要求进行调整，但不能强求一律，而要根据各地区、各部门的具体情况，采取切实可行的办法逐步推广、实施。
（五）我国公务员回避理由设定不合理
建立和实施公务员回避制度，是为了防止公务员共同作弊和裙带关系等弊端，保证行人员廉洁奉公，维护国家机器的正常运转，从而达到维护统治、发展经济的目的。从世界范围来看，由于各国的风俗习惯!文化传统的不同，其回避范围的规定也各不相同。目前西方国家公务员回避的主要范围有：血亲回避、夫妻回避、姻亲回避、拟制亲回避等；从回避的种类上看，主要是亲属回避，少数国家规定了政党回避、同学回避等。我国2006年新的《中华人民共和国公务员法》也对回避制度作了专章规定。如第六十八条规定：“国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作”。第七十条规定：“国家公务员执行公务时，有下列情形的应当回避：1、本人利害关系的；2、与本人有本条例第六十八条第一款所列亲属关系人员的利益关系的；3、有可能影响公正执行公务的。”第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”其中，第六十八条、第七十条规定的是职务回避和公务回避。第六十九条规定的是地区回避即避籍任职。由此可见，我国现行的新的国家公务员回避制度仍还仅是局限于职务回避、公务回避和地区回避。较西方而言，目前实行的公务员回避制度在回避范围上规定仍不周延，例如，在回避种类上没有拟至亲回避、同学回避、卸任回避甚至党员回避等回避规定；在回避范围内，没有规定回避不仅应适用于国家行政机关人员，而且还应适用于担任司法机关或担任其他机关的公职人员。由此可见,现行的公务员回避理由设定存在不合理倾向。
（六）我国公务员回避制度的回避举证责任不明
对公务员回避制度规定的几种必须回避情形的举证，现行公务员法没有明确规定由谁检举回避，根据行政诉讼法上的“谁主张、谁举证”的一般行政诉讼原则，这种回避举证责任应在公务员回避检举人。但是，在实践中公务员回避只是在其本级或上级行政机关管治下实施的，而事实上，在中国传统官僚制运作之下的本级行政机关或上级行政机关在认定回避当事人必须回避之前，很少有真正深入调查取证，听取回避当事人对于行政职务是否具有行政资格的意见，而是要求回避当事人对业已作出的回避裁决执行无条件的回避要求。因为这种回避检举人既是整个裁决回避过程中的检举人，又是回避当事人的本级行政领导机关或上级行政领导机关。在整个回避过程裁决中回避当事人始终处于被动地位。试想在现行公务员法缺乏明确公务员回避检举机关认定的情况下，行政机构对公务员回避当事人的基本情况不甚清楚和中国现实行政机关人际关系错综复杂的情况下，行政机构仅凭其人为认定怎能符合回避的条件？即使回避当事人怀疑行政机构领导有明显偏袒某一方的情况时，由于无法说明具体理由或无法提供有关证明材料证实自己并无法律规定的应当回避的情形，致使本不应当回避的反而最终遭到回避，回避理由不明。
（七）我国公务员回避制度没有明确官员违反回避的法律责任