美国低碳经济的发展及对中国的启示
[摘 要]为应对温室气体所导致的全球气候变暖问题，越来越多的国家开始重视发展低碳经济。1997年，在联合国气候变化框架公约下的《京都议定书》是第一个温室气体减排的全球性制度框架。该协议提出了三种灵活减排机制: 联合履行机制( Joint Implementation，JI) ，国际排放权交易( InternationalTrading，IET) 和清洁发展机制 ( Clean Development Mecha-nism，CDM) ，都是基于市场的灵活减排机制。世界低碳经济的发展过程中，美国的低碳战略不断调整变化，布什政府拒签《京都议定书》，而奥巴马政府则大打“绿色新政”牌。美国虽然没有像其他国家那样高度重视低碳经济，甚至至今没有加入《京都议定书》，但是美国长期以来积累了排放权交易的有益经验，国内的自愿减排市场发展迅速，政府也非常重视提高能源效率和节能减排。美国在发展低碳经济，提高能源效率，节能降耗方面都积累了许多好的实践经验，通过分析美国的策略和经验，可以为我国发展低碳经济提供借鉴。
[关键词]美国；低碳经济；启示。
一、引 言
人类对气候变暖、生态环境恶劣的关注自上个世纪就已经开始。1997年在日本京都召开的《气候框架公约》第三次缔约方大会上通过的国际性公约即《京都议定书》，为各国的二氧化碳排放量规定了标准，即在2008年~2012年间，全球主要工业国家的工业二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要低5.2%。2009年12月7日~18日在丹麦首都哥本哈根召开的世界气候大会上，来自192个国家的环境部长和其他官员们共同商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案并就未来应对气候变化的全球行动签署新的协议。
在世界各国努力减少碳排放、降低碳消耗的时候，美国这个碳排放大国及政治经济大国一直是世界关注的焦点。作为一个碳排放大国及政治经济大国理应为世界气候的变化承担应尽的责任与义务，但在布什政府期间，美国却拒签《京都议定书》，与世界各国对他的期望背道而驰。然而奥巴马政府期间，美国却又采取了截然不同的低碳战略，无论是在竞选上还是在外交上大打低碳牌，实行“绿色新政”。美国低碳战略的转变也成为世界议论的热点。
二、美国近年来的低碳战略。
1、布什政府的低碳战略。
（一）布什政府期间美国的碳排放与碳消耗。
布什政府期间，美国的碳排放一直居于世界首位，其具体碳排放见下表所示。
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（数据来源于世界发展指标数据库）
在京都议定书的谈判之前，1997年6月25日美国参议院就以95票对零票通过了“伯德·哈格尔决议”，要求美国政府不得签字同意任何“不同等对待发展中国家和工业化国家的，有具体目标和时间限制的条约”，因为这会“对美国经济产生严重的危害”。但1998年11月12日参加谈判的副总统戈尔仍然象征性地签了字。
2001年3月，以布什为代表的美国政府单方面退出京都议定书，其理由一是美国实现议定书目标的减排成本太大，会给美国造成4000亿美元的经济损失，减少490万个就业岗位；二是发展中大国，尤其是中国、印度和巴西没有以某种有效方式参与减排，美国认为不公平；三是在气候变化问题上尚存在科学不确定性。关于全球温室气体减排，美国有自己的一套理论和思路。布什称，作为美国总统，要对美国人民的福利负责，因而尤其强调经济增长：增长创造机会，增长提高公民的生活质量，增长产生投资，促进清洁技术的开发使用和能源效率的提高。富裕社会对环境保护才有高的需求，才有钱投资于环境保护。经济繁荣才容许社会承诺越来越多的资源用于环境保护。布什的结论是：“经济增长是答案，而不是问题。”
（二）布什政府国内有关低碳经济的法律与措施布什政府因没有批准《京都议定书》而受到国际社会的普遍批评。
然而，美国也深知低碳技术在未来世界政治经济竞争中的重要作用，力图依托其在能源效率和可再生能源方面的技术和市场优势，大力发展低碳技术，继续从根本上主导未来世界经济的发展。在布什政府期间，美国通过了一系列有关低碳经济发展的法律规定与激励措施。2002年6月，美国环保局公布了《2002年气候变化报告》；2005年《能源政策法》涉及高达145亿美元的各种激励措施，对于普通消费者和中小企业，该法设立了许多颇有吸引力的经济奖励条款；2007年7月，美国参议院提出《低碳经济法案》，直接以低碳经济为名，提出到2020年美国碳排放量减至2006年水平、2030年减至1990年水平的碳排放总量控制目标。该法案还提出建立限额与交易体系，并通过鼓励CCS技术开发等多项具体措施来发展低碳经济。
2、奥巴马政府的低碳战略。
布什在其任期内一直拒绝签署旨在控制全球温室气体排放的《京都议定书》，令国际社会倍感失望。与之相反，奥巴马在竞选与就任后，提出了实现气候保护与经济发展双丰收的
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诸多设想，以“绿色经济复兴计划”作为首要任务，并大打清洁能源合作牌。
（一）奥巴马的“绿色新政”与“绿色外交”。
早在竞选美国总统期间，奥巴马就提出到2050年美国应减少80%的温室气体排放，并建立1500亿美元的“清洁能源研发基金”，希望借此创造500万个“绿领”就业机会。在能源结构调整方面，奥巴马也具体提出，到2012年将目前占美国电力8%的可再生能源比例提高到10%,到2025年提高到25%。
当选美国总统后，奥巴马以“绿色经济复兴计划”作为首要任务，提出要尽快确立美国在新能源竞赛中的领先地位，要成为清洁能源出口大国。在其推动下，众议院2009年6月26日以219票对212票的微弱多数，通过了美国历史上首个限制温室气体排放的法案———《美国清洁能源安全法案》简称ACES），奥巴马更呼吁参议院通过ACES,以创造就业、减少石油倚赖并为主导低碳游戏规则作战略部署。
奥巴马政府更热衷于绿色外交，并大打清洁能源合作牌，积极投身有关谈判，与世界上最大的碳排放国的领导人接触，建立一个新的“全球能源论坛”，创建后京都框架，重新开创全球气候变化合作的新时代；建立石油进口国联盟，努力减少石油需求，2009年7月初在G8峰会上发表力促关于气候变化的声明，确立将全球温室气体减半的长期减排目标；同年7月安排美国商务部和能源部两位部长同时访华，推进中美清洁能源技术领域合作；同年7月底又在中美战略与经济对话中以气候变化和清洁能源合作为核心议题。
（二）奥巴马政府关于低碳经济的政策法规。
一直以来，美国十分注重通过法律法规来引导清洁能源、可再生能源的发展。如美国1990年实施《清洁空气法》，2005年通过的《能源政策法》，2007年7月美国参议院提出了《低碳经济法案》。奥巴马上任后，在政策法规的制定方面更加大手笔。2009年，奥巴马在美国国内积极推动气候立法，令众议院通过了《清洁能源安全法案》。
2009年1月，奥巴马宣布了“美国复兴和再投资计划”，以发展新能源作为投资重点，计划投入1500亿美元，用3年时间使美国新能源产量增加1倍，到2012年将新能源发电占总能源发电的比例提高到10%,2025年将这一比例增至25%。
2009年2月，美国正式出台了《美国复苏与再投资法案》，投资总额达7870亿美元，主要用于新能源的开发和利用，包括发展高效电池、智能电网、碳储存、可再生能源（风能和太阳能）等。这一系列法律法规的颁布为美国低碳经济发展提供了较为完善的法律支持和保证。
三、美国在发展低碳经济的实践经验，主要有以下几个方面的特点:
1、 美国已积累了排放权交易制度的有益经验
早在 20 世纪 70 年代美国就开始探索排污权交易制度，1970 年通过《清洁空气法案》，制定国家大气环境质量标准和实施行动计划，以排污削减信用( emission reduction credits，
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ERCs) 的排放权交易制度为基础，建立由“补偿”( offset) 、“气泡”( bubble) 、“银行储备”( banking) 和“容量节余”( net-ting) 四项政策构成的排放权交易体系，为酸雨计划的成功打下坚实的实践基础。1990 年，美国在《清洁空气法案》修正案中建立了“酸雨计划”，确立了排污权总量与交易模式( capand trade) ，这是美国最成功的排污权交易实践，二氧化硫排放量显著减少，1990 年至 2006 年间排放总量下降了 40%。围绕氮氧化物、二氧化硫和汞等大气污染物排放量的降低，2005 年美国制定了以清洁空气州际规划为核心的综合性规划，2008 年美国区域温室气体行动( RGGI) 开始启动。
2 、美国历年制定的温室气体减排目标与京都协议规定的目标存在差距
按照《京都议定书》，美国的减排目标是 2008 年至 2012年在1990 年的基础上减排7%，但是美国拒绝履行。2007 年7 月 11 日，美国参议院提出了《低碳经济法案》，法案设计了减少温室气体排放的战略目标，建议到 2020 年将美国的碳排放量减至 2006 年的水平，到 2030 年减至 1990 年的水平。2009 年，《清洁能源与安全法案》对美国国内排放量高于25000 吨的二氧化碳设置了总量限额，2012 年相对于 2005 年减少排放 3%，相当于在 1990 年的基础上增加排放 12%; 到2020 年在 2005 年的基础上减少排放 17% ，相当于在 1990 年·85·可持续发展的基础上减少排放 4%; 到 2030 年在 2005 年的基础上减少排放 17%，相当于在 1990 年的基础上增加排放 12%; 2020年相对于 2005 年减少排放 42%，相当于在 1990 年的基础上减少排放 33%; 2050 年相对于 2005 年减少排放 83%，相当于在 1990 年的基础上减少排放 80%。
3、美国自愿减排市场发展迅速虽然美国退出京都协议，但国内的自愿减排市场发展迅速，自 2003 年芝加哥气候交易所( CCX) 开始运营以来，美国已形成以自愿减排市场为主的多层次、多元化的碳交易市场，自愿减排市场包括芝加哥气候交易所( CCX) 的自愿配额与交易市场。2008 年运营的纽约绿色交易所，从事符合自愿减排标准( VCS) 的自愿项目市场，以及 EUAs 和 CERs 的期货和期权交易产品。以外，还有区域性的强制配额市场，2008 年开始运营的有美国区域温室气体自愿减排计划( RG-GI) ，以及尚在筹备的西部气候倡议( WCI) 和中西部地区温室气体减量协议( MGGA) 。区域温室气体行动( RGGI) 是美国第一个关于碳排放的限额与交易计划，对于发电量超过 25万千瓦的火电发电机组进行管制，到 2014 年排放量基本稳定，至 2018 年排放量降低 10%。
4、 美国国内州地方政府减排的积极性高
美国许多州政府对发展低碳经济的积极性普遍较高，目前已有 40 多个州执行温室气体减排的法规，20 多个州出台鼓励可再生资源发展的政策措施。2005 年，东部 28 个州和哥伦比亚地区联合制定了清洁空气州际规划( Clean Air In-terstate Rule，CAIR) ，提出到 2015 年，在 2003 年排放水平的基础上二氧化硫减排 70% 以上，氮氧化物排放减排 60% 以上;
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每年获得健康福利收益达到 1000 亿美元( 熊焰，2010) 。2006 年，加利福尼亚州通过一项法案，规定到 2020 年将该州温室气体在 1990 年的基础上减排 25%，2009 年该州提出控制温室气体排放的“低碳燃料”标准，2010 年通过提案削减汽车燃料的二氧化碳排放量，并刺激市场用清洁汽油的替代品。
5、 美国采用了一些激励性的财税政策
近年来，美国陆续制定了一些发展清洁能源、节能降耗、鼓励消费者使用节能设备和购买节能建筑方面的财税政策，主要是利用补贴和减税措施激励能源使用效率的提高，制定 补贴期限，重点放在对需求方的补贴策略，刺激人们的提前购买意愿，通过需求创造供给来提高政策的有效性，例如，美国对在 2006 年到 2010 年之间购买柴油、替代燃料、电池以及混合的车辆可减免 250 ～3400 美元的所得税; 对使用柴油和燃料酒精给予每加仑减 10% 的税; 对在 IECC 标准基础上再节能 30%以上和 50% 以上的新建建筑，每套房可以分别减免税 1000 美元至 2000 美元; 给予可再生能源的企业补贴，补贴资金达 50 亿美元。2010 年，对美国轿车和中型、重型卡车实施更严格的排放和能效标准，计划将实施从 2017年起的 9 年间的轿车、轻型卡车的节能及减排目标，对中、重车的能效、减排目标将于 2014 ～2018 年实施。
四、从分析美国低碳经济的发展，对推进我国的低碳经济发展的得到了几点启示。
( 1) 明确低碳经济发展战略。
2005 年，我国颁布了《可再生能源法》和《可再生能源发展规划》，2006 年底发布了《气候变化国家评估报告》，2007 年发布了《中国应对气候变化家方案 》和《节能减排综合性工作方案》，2008 年发布了《应对气候变化的政策与行动》白皮书，2009 年实施《循环经济促进法》，这一系列举措表明了中国政府一直高度重视低碳经济的发展。我国的低碳经济还处在起步阶段，因此，明确低碳经济的战略地位，把低碳经济发展纳入“十二五”规划纲要，围绕低碳经济制定包括产业转型、低碳工业、可再生能源发展、低碳交通、低碳建筑、低碳金融、低碳生活等一系列的战略和规划，对统一认识，推动低碳经济的发展具有重要作用。
（2）坚持规则的公平性，遵循“共同但有区别的责任”原则。
近代工业革命200年来，发达国家排放的二氧化碳占全球排放总量的80%,其中美国的碳排放占世界25%以上。如今美国人民已经过上富裕的高消费生活，其人均碳排放远高于发展中国家的人均排放水平。包括我国在内的发展中国家近几十年才开始工业化，其碳排放主要是生存排放和国际转移排放。因此，发达国家必须率先大幅量化减排并向发展中国家提供资金和技术支持，这是不可推卸的道义责任，也是必须履行的法律义务。应对气候变化必须在可持续发展的框架下统筹安排，决不能以延续发展中国家的贫穷和落后为代价。所以“共
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