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从宪政角度初探开发区法律地位及其行政区化
作者：孙京祥
来源：《法制博览》2013年第02期
山东财经大学法学院，山东 济南 250014
【摘要】“开发区”作为改革开放的产物为我国经济发展做出了重大的贡献，但随着我国对外开放格局进一步扩大和经济、政治体制改革进一步深化，开发区法律地位不明确以及由其而产生的诸多问题亟待解决，而这严重制约了开发区的进一步发展。笔者认为应当加强开发区立法，对开发区进行行政区化建设，将有助于开发区打破目前这发展中的瓶颈期，为开发区深度发展插上一双腾飞的翅膀。
【关键词】宪政；开发区；法律地位；立法；行政区划
在国际上，“开发区”通常称为“世界经济性特区”，是当今世界自由港区、各类经济自由区或自由经济区的统称。［1］我国开发区是指由国务院和省级政府批准在城市规划内设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区，广义上还应包括五个经济特区（特区与本文讨论的问题有所区别故不作论述）。自从1984年由国务院批准设立的第一个开发区“大连经济技术开发区”挂牌成立以来，经过二十八年的发展，我国的开发区建设取得了令人瞩目的成就，其创新、高效、集约等显著特点对社会整体发展起到了非常好的辐射、带动作用。尤其是国家级的经济技术开发区和高新技术产业开发区的运作更加规范，发展得更加成熟，极大的推动了社会经济发展与城市化进程。［2］但随着我国对外开放格局进一步扩大和社会主义市场经济体制、政治体制改革进一步深化，开发区法律地位、开发区管委会法律地位及其他机构法律地位和开发区政策等许多方面需要进一步明确和调整，而由其产生的诸多问题也亟待解决，这已严重制约了开发区的进一步发展。本文从国家级开发区“济南高新技术产业开发区”（以下简称高新区）入手以小而窥大，以宪政角度对开发区法律地位问题及其因法律地位不明确而产生的矛盾与解决矛盾的对策问题进行探讨，从而对未来为理顺开发区法律关系进行开发区立法和行政区化建设进行构想与展望。 一、高新区法律地位不明确
尽管各类开发区遍布中国大江南北，但到目前为止，尚无关于开发区的中央立法，只有一些政府规范性文件，例如国务院《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》国务院《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》等。山东省地方性立法有《山东省经济技术开发区管理条例》《山东省高新技术发展条例》《济南高新技术产业开发区条例》等。在中央文件中只提到批准在地方设立开发区，而没有提到开发区究竟具有何种法律地位。［3］《济南高新区条例》第二条规定“本条例所称济南高新技术产业开发区
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（以下简称高新区）是指以发展高新技术产业为目的，经国务院批准设立由市人民政府划定的区域。”“由市政府划定的区域”能解释高新区的法律地位问题吗？显然不能，因为所谓“区”是由一定面积、人口、政权组织三个要素所组成的宪法学概念。依照《宪法》第三十条规定我国地方性政权包括省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、乡、民族乡、镇和特别行政区。在这些具有明确法律地位的地方性政权中，开发区不属于其中任何一种。因此高新区从建立之日起就没有明确的法律地位。
目前开发区大都采用“管理委员会”的管理体制，因为高新区没有宪法地位，所以高新区管委会的法律地位也就无法明确。《济南高新区条例》第五十一条规定高新区管委会是市人民政府的派出机构，行使市人民政府授予的市级管理权限，对高新区实行统一领导和统一管理。派出机构是由政府的工作部门根据需要在一定行政区域内设定的派出组织，［4］大多能够在授权范围内直接进行有限的行政管理，如公安派出所、税务所、邮政所等。但根据我国地方组织法、行政诉讼法、行政复议法的规定，派出机关才是能够以自己的名义作为行政诉讼或行政复议法律关系的主体，主要包括行政公署、区公所、街道办事处。高新区管委会是个“派出机构”若要全面负责，则一定会出现越权现象，并且发生纠纷，管委会也不是适格的当事人；若依法行政，则权力有限，不宜展开工作。把高新区管委会定义成这样一个有限行政主体，实在是个不伦不类的定位。
人民法院和人民检察院是在我国“人民代表大会制度”这种政权组织形式之下的国家机构的重要组成部分，而国家机构的设置是以行政区划为依托的，只有在一定的行政区划内才可以设置相应的国家机构。上面已经论述过了开发区不是行政区，不能设立人民代表大会。就拿济南高新区人民法院来说，它没有同级的人大，高新区人民法院这个国家机构是由谁产生的呢？又接受谁的监督呢？济南高新区人民法院网站主页上赫然写着“在济南高新区党工委、市人大、市法院的领导、监督和指导下围绕一个中心，开展工作……”［5］这是存在严重违背宪法、违反法院组织法、逻辑混乱的表述。《宪法》第一百二十四条规定的人民法院就不包括开发区法院。根据《人民法院组织法》的有关规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举产生，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人大常委会任免。高新区法院法律地位不明确，不管其组织构成还是人事安排都是违背宪法和法律规定的。
开发区是个法律地位不明确的事物，它像是一级政权却没有一级政权的法律地位；开发区管委会像是一级政府却没有一级政府的行政主体资格；开发区司法机关更是横空出世的违宪“派出机构”。这就导致了现实生活中有诸多理不顺的法律关系，产生种种问题。 二、高新区因法律地位不明确而产生诸多问题 （一）对高新区管委会的违法授权现象严重
《济南高新区管理条例》规定高新区管委会是市人民政府的派出机构，由市人民政府统一规划和统一管理。“市人民政府的派出机构”首先与学理上的“派出机构”是由人民政府的工作部门根据需要在一定行政区域内设定的（而不是由一级政府直接设立）相矛盾。再者派出机构得