土地使用和土地产权制度
——2006年海峡两岸土地学术研讨会综述
2006年海峡两岸土地学术研讨会于九月十三日至十四日在台北成功举行。中国土地学会副理事长、中国土地勘测规划院院长朱留华率中国土地学会学术交流团一行14人，赴台参加了研讨会。本次研讨会的主题是“土地使用与土地产权制度”，由台湾中国地政研究所、政治大学地政学系、文化大学土地资源学系、台北大学不动产与城乡环境学系、逢甲大学土地管理学系、国际土地政策研究训练中心、土地改革纪念馆共同主办。这是1992年以来由中国土地学会和台湾地政学界轮流主办的第十四次 “海峡两岸土地学术研讨会”。两岸专家学者100多人参加了研讨会。大会共收到两岸专家学者提供的论文27篇，其中有大陆12篇、台湾15篇在研讨会上作了交流，内容涉及土地使用与土地产权、土地使用与土地产权登记、土地产权与市场及政府行为、土地产权制度与土地节约集约利用等。现将主要观点综述如下：
一、关于土地产权与土地登记
土地产权制度的构建与完善、土地产权的确权与登记，是与土地使用密切相关的基本问题，本次研讨会上，两岸专家给予了高度关注。
1．大陆土地公有制下的土地产权问题
大陆与会专家提出，完善国有土地产权制度及产权主体间的收益分配关系，是实行最严格土地管理制度的重要基础。大陆实行土地公有制度，按照《宪法》规定，城市市区的土地属于国家所有，各级政府作为公共管理者，同时还担负着国有土地所有权主体的角色。因此，随着大陆市场经济体制的不断完善，国有土地有偿使用使得土地资产特性充分显化，地方政府由此获得了大量土地收益。但是，随着土地收益的增加，中央政府和地方政府在土地收益分配上的矛盾也开始显化。从土地出让金的分配关系看，中央政府与地方政府的分成比例
从1989年的“四、六开”、1990年的1：19到1994年中央政府分文不取。新增建设用地土地收益的分配原是抑制地方政府占用耕地行为的重要手段，但从1997年提出的全部上缴，下降到1998年的中央与地方的“三、七开”。从本质上说，中央政府与地方政府在土地收益分配关系上的变化体现了作为国有土地产权主体之间的利益矛盾，因此，完善土地产权结构是解决目前地方政府大量征地、占地、出让等问题的关键。
有大陆专家指出，随着大陆市场经济的发展，国有土地市场的逐步发育，上个世纪70年代末80年代初，大陆开始进行国有企业改革，其中必然涉及国有企业原划拨土地使用权的处置问题。在国有企业改革过程中，处置好国有土地资产，不仅可以显化土地资产价值，增大国有资本，促进产业结构优化升级，还可以分流安置企业职工，维护社会稳定。从总体上说，国有土地资产处置有六种方式，即出让、租赁、作价出资、授权经营、保留划拨等。目前仍然还存在着土地有偿使用政策未全面实现、土地市场化程度较低等方面的不足，尤其是如何结合不断调整的经济政策及企业政策，完善国有企业改制的土地资产处置政策，是十分重大的政策性问题。因此，建议缩小划拨政策的适用范围，对采取授权经营和作价出资（入股）方式处置土地资产的改制企业应加以限制；扩大出让和租赁政策的适用范围；协议出让和划拨供地的公示制度，逐步实行工业用地的招、拍、挂制度。
城市的旧城改造与拆迁必然涉及土地产权关系的变化，并由此带来土地收益分配格局的变化。有大陆专家指出，旧城改造过程是国有土地被收回并再次供给新的用地者的过程，由于存在着土地收回权的行使范围扩大化、拆迁补偿缺少对国有土地使用权的补偿、收回国有土地使用权与供地程序倒置等缺陷，现行土地制度难以适应城市建设拆迁中土地权利变化的需要。从改革的要求看，国家应明确城市建设拆迁中拆迁户的土地财产权利、对公共利益需要作出司法解释、规范政府行驶土地收回权的范围、将土地利用审核纳入城市建设拆迁程序。
大陆实行农村土地集体所有制度，农村土地所有权、使用权及经营权相分离，在城市国有土地市场由政府垄断的背景下，农村集体土地流转已成为大陆
土地产权制度下特有的现象。有大陆专家在回顾20世纪50年代以来大陆农村集体农业用地以及建设用地流转的历程基础上，认为当前大陆农村集体农业用地流转的主要类型有：转让、转包、互换、入股、信托、租赁、荒地拍卖等，农村集体建设用地流转的主要类型有：出让、出租、转让、入股、合营等方式。由于目前大陆法规对于集体建设用地进入市场还存在诸多的限制，在城乡统筹发展的大背景下积极推进城乡土地市场一体化、解决城乡土地市场的“两张皮”问题，这还需要吸收相关国家和地区在土地市场方面建设的经验与做法，并在长期的市场建设过程中不断完善与发展。
有大陆专家提出，目前农村地区社会保障体系尚未建立的条件下，大陆农村土地的社会福利性特点日益明显，客观上土地正在承担着农民的社会保障功能。在不断提高土地资源配置效率、促进农村经济社会发展的同时，也带来了农民土地权益保护、农村妇女土地权益维护等问题。尤其是在农村社会保障制度不健全的情况下，农民丧失土地这一“命根子”后，必然导致较为严重的社会问题。大陆在征地制度改革中实行了“以土地换保障”的做法，是一个有益的探索，但如何进一步完善农业劳动者、城市农民工以及失地农民的社会保障制度，除了进一步明确农村土地产权关系、权利主体，维护农民土地权益外，还需要就相关政策作进一步探索。
2．台湾土地私有制下的土地使用制度选择问题
在土地私有制度条件下土地使用规划的制度选择，一直以来都是学者们争论不休的议题，传统的制度讨论与分析，往往局限于二元论的讨论（政府或市场），而无法帮助人们对制度有更深的了解以探寻其他制度的可能。针对台湾地区土地私有制度的现状，有台湾专家利用新制度经济学的理论与方法，跳出传统上对土地利用制度讨论的限制，扩大对土地利用制度的理解与其他可能的制度选择。具体来说，运用新制度经济学的交易成本经济学与财产权理论，进行对土地使用制度的交易成本与产权结构进行分析，发现传统土地利用模式的最大问题是公共财与私有财的产权未能整合，而有地主间权益不均的问题。产权整合并非只有土地国有一条，财货具有的产权多样性，使公共财的问题有市场方式的解决之道。更多都市治理模式正等待政府、民间、企业家或学者共同
努力去追寻。
台湾专家认为，随着都市发展、社会工商业化、现代科技的发展，加以地价昂贵，土地使用已由平面使用转变为立体使用，其中以高速铁路、地下铁路等为代表的公共建设对土地的需求也朝着立体使用的方向发展。为使土地所有权人得以继续拥有土地所有权，而能与需用土地人共同保有使用土地的权利，以促进土地充分利用，并减少政府为公共设施而征购土地费用，对高速公路、地下铁路等线型工程所穿越土地，仅取得所需空间使用权即可，即所谓“区分地上权”，于是，在台湾就产生了取得区分地上权的征收及补偿等相关问题。目前台湾征收取得区分地上权的相关法令都对征收的补偿有原则性规定，具备了法律制度保障的条件；但对授权目的、范围及内容均不符合法律授权明确性原则，有待提升其法律地位。台湾专家对征收区分地上权的补偿范围、补偿方式、补偿标准等相关问题进行了有益的探讨。
有台湾专家指出，保障公民的财产权，是社会经济发展的前提，是促进国民富裕、维护人性尊严的根本措施。因此，公民的财产权受到侵害，无论是出于政府合法还是违法行为，均应得到补偿。台湾行政法学界普遍认为，土地征收是政府基于公共利益的需要合法地侵害公民土地权利的行为，对由此造成的损失应给予补偿，属“行政补偿”类型。然而，征收与具有征收效果的行政行为，可能来自于直接以法律相关规定或对财产权的行使作普遍限制的法律规定，也可能由于行政处分及行政上事实行为，其类型多样。按照“损失补偿法定原则”，对于后一种情形，如果相关法律没有明确的补偿规定，则公民所受损失将缺少补偿请求权，其财产权行使受到干涉或受到剥夺将无法受到补偿。显然这种情形是有悖于宪法基本人权保障原则的，应该通过相关行政法规或损失补偿法理来填补这项立法疏漏。文章就台湾行政损失补偿体系和美国警察权行使与征收补偿相关的联邦最高法院判决中，探讨公民能否以财产权受限制或剥夺为由，对于没有法定补偿、但限制财产权行使的法律规定向政府请求征收补偿，就其中的法理关系，以及如何借鉴美国判决经验，实现相关个案的真正正义。
3．大陆土地确权与土地登记
土地权利是土地法律制度的核心内容，土地确权是大陆地区人民政府依法确定土地权属的行为，是土地登记的前提条件。随着经济的发展和土地使用制度改革的深化，土地权利的价值日益显化，而土地确权对于明确当事人的土地所有权和使用权等，保证土地登记顺利进行，保证土地市场交易安全，保障土地权利人的合法权益，具有重要意义。有大陆专家通过探讨土地确权与土地登记的关系，土地确权的权利类型，土地确权与物权法，土地确权的原则和土地确权的法律依据等问题，阐述了土地确权的内在涵义，强调土地开发利用、保护、收益和流转都与土地确权有着密切的联系。并结合当前大陆正在制订《物权法》的工作，提出土地权利设立要向完整、全面的体系化以及具体、明确的可操作性方向发展，以尽快适应快速社会经济发展以及强化土地宏观调控职能的要求。
4．台湾地区的土地登记公信力与地政士制度
如何提高土地登记公信力，是台湾专家十分关注的问题。有台湾专家认为，土地登记制度是不动产物权的存在及变动的公示方法，应对其登记内容赋予绝对真实公信力，以维护交易安全。土地登记的效力在维护第三人的利益，而第三人的利益正是市场经济交易秩序的化身，社会整体的正常经济秩序就是由一个个第三人所连接而成的。第三人的利益代表了社会交易安全公益，因此，在平衡物权变动当事人之间利益及第三人的利益冲突时，保护交易安全的公益成为取舍的唯一选择。土地登记的公示力、推定力、公信力，让物权变动的当事人以登记制度确定权利的性质和归属，以公信保护动态的交易安全，也避免产生大量无法受到保护的第三人的可能性。在多重买卖中的大量第三人中只有个别第三人凭借其占有之事实和登记制度可获得权利保障，而对其他第三人则无法提供物权上的保障。土地登记公信力的提高有赖实质审查制度的确立，使登记结果与现实权利状态尽量趋于一致，而实质审查应包含程序审查范围、权利来源有否暇疵、权利内容是否真实无伪等。
地政士（即土地登记专业代理人）制度是台湾现行土地登记制度中的重要