智利的社会保险制度及其私有化改革
一、智利的养老保险制度改革
智利的养老社会保险制度建立于1924年，以后逐步发展成为比较典型的现收现付养老保险体制，其基本内容是：政府首先通过测算确定当年养老保险支出额，然后通过向企业和雇员征收社会保险税来筹集养老保险基金，并设立专门的社会保险账户，社会保险基金由政府管理，职工在退休后由政府提供一定数量的养老保险金。
（一）养老保险制度改革的背景
1981年，智利军政府将原来由政府经营的现收现付的养老金计划改革为由私营公司管理个人基金积累的养老制度。这一制度的创立，在拉美乃至世界其他地区引起了反响，都有赞成与批评的两种意见，褒贬不一。
20世纪初，首先是在欧洲开始建立了现收现付的社会养老制度。智利是拉美最早实施社会保障制度的国家。到了70年代，在军政府统治时期，这种制度出现了危机：一是人口的平均寿命延长，从20年代的平均预期寿命50岁达到了70年代末的近70岁，人口出生率下降，老年化倾向十分严重；二是资金出现赤字，各项社会保险缴费超过了工人工资的25%以上，企业和政府负担过重；三是管理混乱，70年代末有三四十家公立社会保险公司，各有一套制度，各种方案近百种，全国没有统一方案，公立管理机构效率低下，濒于破产，工人对社会保障制度失去了信心。基本上述原因，智利政府在1981年立法实行新的养老金制度（即3500号法令），规定1982年12月31日后进入劳动力市场的工薪劳动者必须加入新的社会养老制度。
（二）现行的养老金体制
智利现行养老金制度的框架是： ①以强制性个人储蓄的“新制”为主导； ②同时并存着保留社会保险特点的“旧制”；
③建立了适应两种制度并存的政府管理监督体系。 1．新制——私营公司管理的强制性储蓄 “新制”的基本框架是： （1） 完全个人供款。
“新制”规定养老保险费完全由个人缴纳，雇主不缴费，但雇主有责任替雇员代缴养老费。雇主若不履行这一职责，也要受到法律处罚。
缴费比例为本人工资收入的10%，按月缴纳；另外再按工资的3%缴纳伤残保险费和私人管理公司的佣金（管理费）。但月收入在72万比索（合2 000美元）以上的部分不缴费。 （2） 建立个人帐户。
雇员缴纳的养老费按个人建立帐户，由一家私营的养老金管理公司管理，并按年计息。个人帐户的基本用途是在缴费者达到规定条件后替代养老金；但缴费者也可以以个人帐户储蓄做担保申请住房贷款，甚至可以取出部分现款，限定条件是必须保证个人帐户的储蓄余额能够满足按退休前10年平均工资的70%支付养老金的需要。
智利在建立个人帐户的过程中同样遇到了“老人”“中人”和“新人”问题。对于建立“新制”以前已退休的“老人”，基本由国家承包下来。建立“新制”以后就业的“新人”则强制性规定必须建立个人帐户。对建立“新制”以前就业，并且选择了由“旧制”转为“新制”的“中人”，智利采取了“认可券”的办法，即对这些“中人”已就业但无个人帐户的年份，发行了124亿美元的“认可券”。这些“认可券”只有在雇员退休时才兑现，即每年约兑现1亿美元，也就是说，未兑现部分是“空帐”。 （3） 养老基金由私营公司经营。
3500号法令规定，个人帐户由养老基金管理公司（AFP）管理。AFP是私营性质股份公司，股东可以是法人，也可以是个人，但不能是官方机构。从全国现有18家AFP的情况看，其大股东均为商业银行。缴费者可以自愿选择在任何AFP缴费，而且可以更换公司，条件是必须在一家公司缴费6个月以上。
AFP自身资产与养老基金分开经营。申请AFP要有一定数量的注册资本，而且要保持4 000人以上客户。AFP的经营活动要纳税，但仅限于其自身经营收益，养老基金的投资收益完全归于养老基金，不
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纳税。公司经营不善也可以破产，但由于公司资产与养老基金是分开经营的，即使公司破产，对基金也不会造成大的损失；若有损失，由政府负担应付的最低养老金及高于部分的75%。
3500号法令还规定，AFP可以按工资的3%向缴纳者收取佣金，但其中一部分要作为伤残保险费，具体比例由各公司自己确定。据AFP总监署介绍，大致一半左右（即工资的 1.5%）投入到人寿保险公司，投保人若发生伤残，由人寿保险公司支付赔偿。但智利工人联合会认为只有0.5%投入了伤致保险，2.5% 成为佣金。佣金是AFP的主要经营收入。
到1995年6月，18家AFP管理的养老基金已达257.5亿美元，相当于智利当年GDP的45%。AFP协会预计，到2020年，基金将达到当年GDP的134%，这一增长势头要到2035年才会停止。AFP对养老基金进行了广泛的投资，并且取得了从1981年至1995年6月14日间平均投资回报率 13.5%的惊人业绩。目前，智利已感到国内市场容纳不下如此巨大的资金，开始酝酿向国际市场投资。
由于私营公司竞争性地经营养老基金，所以个人帐户利息率高低成为各AFP争夺客户的关键。为了防止某些公司利息率过低而损害缴费才利益，3500号法令规定，各公司为个人帐户计息不得低于AFP过去12个月养老基金平均值两个百分点以上，也可将高出部分留作保证金，暂不记入个人帐户，待一旦回报率过低，用保证金补足。 （4） 养老金给付方法。
给付条件一般是男满65岁，女满60岁，缴费满20年。但如果已经积累了足够的养老金（可以满足按退休前10年平均工资的50%支付），也可以提前领取养老金。
给付方式有以下3种，可自愿选择：
① 计划提款方式。缴费者符合退休条件后，将个人帐户的储蓄款继续存在AFP，由AFP为其制定一个提款计划，每月领取；未领取部分继续计息，以后的领取额还可以随回报率高低进行调整。如果一个人的寿命短，存款余额未提取完，可以继承；若一个人寿命很长，存款已全部提取完，则享受由财政支付的每月4万比索最低年金保障（约合每月110美元）。
② 终身年金方式。即缴费者退休时，由AFP将其个人帐户储存余额转入一家人寿保险人公司购买终身年金。若存款余额超过购买最低终身年金所需金额，退休者又不愿多买，可将超过部分一次提取。之后，由人寿保险公司每月定额支付退休者养老年金，直到本人死亡。这种年金即使退休者寿命很短，也不能继承。
③ 临时提款加终身年金方式。即退休者将个人帐户储存额先提取一部分，其余部分转入人寿保险公司，过一段时间后，由保险公司支付终身年金。 在终身年金方式中，“定额给付”并非是确定一个绝对数额不就，而是用智利特有的保值单位UF来计算。UF的值由专门机构统计各种物价指数，每天公布。UF不仅用于养老金的计算，同样用于住房、抚恤金等社会福利待遇的计算。如公民死亡时国家提供15个UF（180万比索，按当前值）的丧葬费。 2．“旧制”——公立机构管理的养老保险
现存的“旧制”也不再实行雇主缴费制，同样完全由个人缴费（约15%），但不建立个人帐户，而实行社会互济。但靠30万人的缴费无论如何也养不起90万退休人员，实际上，90万退休人员的养老金75%由财政支出，只有25%的资金来源于缴费。
“旧制”的养老金收缴、给付仍由公立的社会保险公司管理，目前这些公司仍是分经济成份、分行业设立的。如SSS公司管理私人企业工人，Empart管理私人企业职员，Canaempu管理公共机构职员，其他各公司分别管理铁矿、银行等行业。为了解决“旧制”体系混乱、效率低下的问题，1980年在实行“新制”的同时，建立了“养老金规范化协会”（INP）。INP的职责就是管理那些负责“旧制”的社会保险公司，逐步统一各公司的制度、标准。
INP成立后，将原有30个社会保险公司压缩为22个，将人员由4 000人精减到1 400人，在全国各地统一设立了13个地区机构，62个代理公司，62个乡镇常驻点，101个支付点，并与174年市政府建立了联系；退休金审批手续由原来的380天等待期缩短为80天；实行由银行代付养老金办法，开通了咨询电话，发放了退休卡，INP的服务车到各地开展咨询服务。这些努力都是力图改变公立机构管理养老金官僚主义、效率低下的良好形象，而且也确实收到了成效。养老保险的投诉者已从1989年的1799年减少到1994年的225人。
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INP除了管理养老金外，还负责管理救济金（受益者约30万人），国家救助金（受益者85万人），家庭救助金（受益者105万人），130万人的“认可券”，230万人的医疗保险，总计服务对象580万人，占全国总人口的55%。全国预算资金5亿美元，约占国家预算的24%，其中养老金占75%。 3．国家对养老金及其管理机构的管理、监督。
智利的养老金制度不是一个“私有化制度”，这一论点是基于国家对养老金实施着严格的控制和管理的事实。
智利劳动与社会保障部是政府管理社会保障制度的最高行政部门，负责研究制定有关社会保障的法规和政策，设有专门负责社会保障事务的副部长。
养老金管理公司总监署（SOAFP）是政府机构，隶属于劳动与社会保障部，但总监由总理任命。它负责管理“新制”中所有AFP。主要职责是：①审查成立新的AFP的申请及破产申请，有权批准或否决。②制定AFP管理养老金的有关规则，解释法律的相关条款。③评估AFP的运营状况，定期公布，以供缴费者选择。④监控养老基金的缴费、转移、收益及佣金情况。⑤AFP的记帐利息及储蓄金情况。⑥监控AFP的养老基金投资方向和比例。⑦对违法及经营不善的AFP，可不经法院，直接制裁。⑧保障“新制”中退休者的最低养老金。⑨控制养老金的初级市场和二级市场。总监署聘任若干金融分析家，每人分别联系若干AFP，每天向各AFP提供资金市场的价格；同时总监署还定期收到各AFP的统计数据，每三个月出版一期简报。
社会保障总监署（SOSS）隶属于劳动与社会保障部，是与SOAFP平行的一个政府机构，成立于1927年，现在的主要职责是监督负责“旧制”的各社会保险公司。SOSS下设秘书处、财务处、法律顾问处、监察处、卫生处5个机构，共有120个工作人员，主要是律师、医生等专业人员。除了养老保险之外，SOSS还负责监督社会救济、医疗保险、工伤及职业病保险、失业救济。
养老金规范化协会（INP）如前述。目前出现了各社会保险公司与INP合并的趋势。
风险鉴定委员会是独立于政府的机构，主要职责是AFP管理的养老基金的投资范围及各种投资的比例，包括确认哪些股票可以作为养老基金投资的项目。风险鉴定委员会由7人组成，其中1人为AFP总监代表，1人为中央银行代表，1人为AFP公司的代表，其他4人选举产生。
尽管实行了强制储蓄的个人帐户，但政府的财政责任并未因此而减轻。综合起来看，主要的责任有：①负责“旧制”下已退休的90万人所需养老金的75%；②负责24亿美元的认可券，每年兑现5亿美元；③负责个人帐户储蓄不足或支取完毕的退休人员的最低养老保险（约110美元/人?月）；④AFP破产后，负责用户的最低养老基金及高于部分的75%。
（三）智利养老保险私有化改革产生的影响 1.对经济发展和国民储蓄率的影响
新制建立以来，有两个明显的效果：一是对国内资本市场产生了重大影响。相当于智利国内当年生产总值30%~40%的资金进入了资本市场，改变了过去智利资本市场主要靠吸引外资的局面，影响了储蓄率，拉动了房地产业和其他要素市场，客观上推动了消费需要，扩大了就业，对国家宏观经济的影响是正面的，效果是很明显的；二是比较彻底地解决了旧制下养老金赤字越来越大的问题。由于新制是劳动者个人将提供劳动后的工资拿出10%建立个人帐户，到退休时领取，原则上不存在赤字问题，虽然政府还有一部分财政负担，但负担较过去是大大缩小了。 2.对养老资产的收益率的影响 3.对覆盖率的影响 4.对管理成本的影响
5.对国家财政负担的影响
（四）养老金新制的运行情况和存在问题 1.智利养老保险模式近几年来的运行情况：
（1） 新制运行正常，多数人对其仍有信心。与1995年相比，参加新制的雇员人数增加了82万人，达到近600万人，经常缴费人数也增加了20万人。
（2） 养老基金运营到目前为止是非常成功的，投资回报率相当可观。1981—1998年，基金的投资回报
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率平均达到11%，其中只有1995年（-2.5%）和1998年（-1.1%）出现了负数。但投资回报率在到平均数以上的年份有9年，最高的达到30%。 （3） 养老基金积累逐年增长。随着参保人数的增加和其他因素变化在家年基金总额为240亿美元，1998年达到310亿美元，相当于GDP的40%。 2.新制目前存在的问题。
主要有以下三个：
（1） 新制的覆盖范围还需扩大。目前尚有近250万个劳动者没包括进来，这已成为不稳定的潜在因素，有待于通过立法来解决。
（2） 私人养老金管理公司收取的管理费过高，需要降低。目前，雇员要向管理公司缴纳相当于工资2%的管理费（这是管理公司收益的来源）。为解决这一问题，劳动与社会保障部已经提交议会一个法案，准备将管理费从2%降到1.4%左右。
（3） 对新制的宣传不够。虽然新体制已运行了20年，但仍有相当多的雇员对此知之甚少，不了解新制的基本内容和运作方式，对与养老金相关的信息了解不多。有些雇员对养老金管理公司缺乏信任，虽然投保但逃避或拒绝缴费。这方面的措施主要是加大向企业家和雇员的宣传工作。
二、智利的健康保险制度改革 （一）历史背景与发展进程
1952年确立的综合健康保险制度规定，不仅健康保险的有关政策由国家制定，而且具体业务也主要由政府部门经办，国家免费提供大部分医疗服务，公共部门承担医院费用的90%,，承担病人治疗费用的85%以上，这种体制一直持续了近30年。像其他由政府包办健康保险的国家一样，在1970年代末，智利健康保险制度出现了深刻的效率危机，包括医疗保险支出持续增加、国家财政负担过重等等，健康保险制度不仅成为了经济发展的瓶颈，而且成为了社会不稳定的重要潜在因素，健康保险制度的改革已经迫在眉睫。
1980年代初智利的政权更替为健康保险制度的根本转型提供了契机，在当时全球经济自由主义思潮占主导地位的意识形态支配下，智利健康保险的改革采取了节约成本、消除浪费、充分挖掘潜力、改善医疗卫生状况、减少不平等等方面的目标取向，实现了健康保险制度由政府主办向私营化、市场化方向的转变。
私营保险公司的进入，使得整个健康保险部门成本意识增强，公营健康保险机构的运作似乎也获得了明显的成功。1981年的健康保险制度改革导致了公营保险体系的普遍重构，包括剥离部分功能和坚持消费者需求导向，在公营保险部门中引入了市场机制，使得制度效率大大提高，同时，促进了诊断和医疗需求的提高，并因此而提高了医疗保险的总支出。 （二）健康保险制度的体制框架
智利虽然倡导健康保险运作的市场化，允许私营保险企业经营健康保险，但是对于投保人而言，健康保险却是强制性的，即政策范围内的所有人必须参加健康保险，只是具体参加公营还是私营保险人的保险，投保人可以自由选择。但是智利强制性的健康保险对象仅仅限制为在岗工人和退休工人，并未包括其他社会成员，受益人除了投保人本人之外还包括其家属。 1.公营健康保险机构与私营健康保险机构的政策差别
公营健康保险机构与私营健康保险机构的主要政策差别之一是保险费与保险费率的不同。私营健康保险机构的保险费依据每个社区的费率确定，各个社区的费率大小是不一样的，具体到一个投保人，保险费又根据投保人的年龄、性别和家庭人数而有所差别。公营保险费率仅与受益人的收入有关，而与其年龄、受益人数和健康状况无关，每位购买公营保险的投保人交纳收入的7%作为保险费。
公营保险部门与私营保险差别之二是保障水平的不同，在公营健康保险机构中，每个人都交纳7%的健康保险税，获得相同的一揽子最低医疗服务。私营保险的保障水平取决于交纳的保险费的多少，交纳的保险费越多，获得的保障程度越高，即保险费和健康保险保障服务水平呈对等性。
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2.公营保险机构中投保人的分类
智利的公营健康保险机构根据投保人月收入由低到高分为ABCDE五个等级，A级属于法定的贫困人口，按照1995年12月确定的收入标准，B级月收入低于144美元，C级月收入为144-225美元之间，D级为月收入225美元以上的人，E级是极少数月收入特别高的人群，ABCD四级分别占总人口的41.2%，31.5%，12.8%，13.9%。
公营健康保险机构为所有人提供预防、初级和二、三级卫生保健服务，投保人因病请假也给予补助。对受益人是妇女的，提供5个月的产前和产后假期津贴。对高收入者发给津贴证，在公立医院就诊时享受降价优惠，鼓励高收入者参加公营机构的健康保险。对于穷人公营健康保险机构规定可以免缴7%的保险税，在公立医院就医时自己也不需要付费，但在产前、产后因病缺工不享受津贴，并且不能到私营医院就诊。一般而言，AB两类人在就医时个人不承担任何费用，C类人个人承担的医疗费用约为总费用的10%，D类人约为20%。 3.共付制
所谓共付制是指在出现医疗保险事件时，所发生的医药费用由保险人与受益人共同承担，它类似于共同保险。在智利，共付制被认为是对受益人的行为有强制约束，私营健康保险机构用共付制度来控制受益人的“道德风险”，降低了保险人承担的医疗责任，这被认为是智利健康保险制度模式中最显著的特色。由于健康保险的供方市场尚未规范，许多私营健康保险机构提供的健康保险方案保障程度往往很低，迫使受益人自己不得不承担大部分的医疗费用。 （三）智利新健康保险制度存在的问题
随着时间的推移，智利新的健康保险制度受到了公众越来越多的批评，这些批评对象主要是私营保险公司，其中比较突出的表现为两个方面。
一是所谓的“挤出精英”。它指私营保险公司把那些收入比较高、健康状况比较好的人从公营保险制度中剥离出来，成为自己的保障对象，而把最需要健康保险的那一部分人，特别是低收入的穷人排除在私营保险制度之外。
二是私营保险人提供的保障程度过低，主要表现在共付率很高，所谓“共付率”是指被保险人（投保人）承担的医疗费用比例。
由于“挤出精英”问题，又引起了不为智利公众所注意的第三个问题，大量收入高而身体健康状况好的人离开了公共健康保险机构，因此使智利降低卫生保健公共支出的健康保险制度改革目标没能实现。反过来，公营健康保险机构为了改善财务状况，一方面推出新的措施吸引高收入、体质好的受益人，与私营健康保险机构争夺市场；另一方面，自1996年起也开始推行共付制度。公营健康保险机构医疗费用共付制度的推行，使得其中的受益人个人承担的医疗费出现了巨大增长，特别是对穷人带来了巨大的经济负担。
究其原因，主要有以下几个方面：
首先，健康保障服务水平和保险价格的双轨制。 第二，共付制度。
第三，私营和公营健康保险的成长不是互相促进，而是相互约束。 三、智利社会保险私有化改革对中国的启示
智利养老社会保险制度改革的经验值得我们研究和借鉴。至少在以下方面对中国的养老社会保险制度改革有着有益的启示。
启示之一：社会保险制度的转型不仅需要付出相应的成本，而且可以找到逐步消化改革成本的途径。智利将政府包办的传统养老社会保险制度转变为完全积累的个人账户制度，付出的成本是较高的，即对改革前参加工作的职工养老金历史欠账的补偿是建立新制度的基本前提条件。智利对此采取了如下政策：一是将保障对象分流，即对老职工仍然实行老制度并继续由国家包下来，“中人”（新制度实施前参加工作者）由其自由选择保留在老制度中或进入新制度，“新人”（改革后参加工作者）则只能选择参加新制度。政府对老人负全部责任，对“中人”则负责补偿改革前的养老金欠账，这一政策策略决定了政府责任被确切地定在新制度开始实施的时点上，且不会随着新制度的实施而不断增加；二是通过国有资产的大规模私有化和发行政府认可债券来筹措补偿资金。中国的养老保险制度改革同样面临着巨额历史负担
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与转制成本问题，智利模式的实践表明，尽快明确新旧制度转型的责任划分时点、明确估算历史欠账并采取多途径逐步消化的办法已经迫在眉睫，那种希望不付成本或对历史欠账模糊化或要求现届政府完全消化这种历史欠账，不仅是不现实的，而且也是非理性的。
启示之二：高效的基金运营是确保养老社会保险基金保值、增值的关键之所在。养老保险基金能否高效运营，保值增值，不仅关系到广大被保障对象的切身利益能否得到保障，而且关系到养老社会保险制度能否高效运行，关系我国计划经济体制向市场经济体制能否顺利过度。智利的新制度将养老基金的投资运营置于养老社会保险制度设计的重要地位，并采取与众不同的交由私营机构管理的方式，取得了良好的经营业绩。这很值得我们借鉴。我国的社会保障制度设计也必须考虑基金投资运营问题，考虑利用退休金制度推动资本市场的形成，带动经济的增长，使经济增长和养老在一良好的循环轨道上运行。
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