公务员依法行政能力 一、公务员依法行政能力含义
一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。
2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架(试行)》公务员依法行政能力的基本内容是:有较强的法律意识、规则意识、法制观念；忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。
公务员依法行政的内容是: (1)尊崇法律的意识； (2)熟悉法律知识； (3)用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的能力。
一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念,按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。 (一) 能力及其与素质、知识、竞争、实践的关系
“能力”一词人们并不陌生，我们经常对某人评价说:“他(或她)能力强。” 《现代汉语词典》对“能力”的解释是“能胜任某项任务的主观条件。”严格来讲，能力是心理学上的一个概念，是人们表现出来的解决问题可能性的个性心理特征，是完成任务、达到目标的必备条件。可见，能力具有相对性。一是相对主体所设定的目标实现的程度，或面对某种事态所调适的程度；一是相对同类主体所表现的水平。能力的相对性说明能力还是主体的一种价值(工具性价值)追求，因为能力直接影响活动的效率，是活动顺利完成的最重要的内在因素。从个体来讲人们总是希望通过增强自身的能力以适应环境；从群体而言，群体总是需要一些能力强的人作为群体目标实现的推动者。 能力与以下一些因素相关：
1．能力与素质。素质是能力形成和发展的自然前提，一定意义上可以说能力是主体的内在素质的外化。但素质本身不是能力，也不能现成地决定一个人的能力，它仅能够提供一个人能力发展的可能性，只有通过后天的教育和实践活动才能使这种发展的可能性变为现实性。
2．能力与知识。知识是人类社会历史经验的总结和概括；能力是一个人比较稳定的个性心理特征，其中很大一部分是知识概括化了的东西。一方面，能力是在掌握知识的过程中形成和发展的离开学习和训练，任何能力都不可能发展。另一方面，掌握知识又是以一定能力为前提的，能力是掌握知识的内在条件和可能性，
制约着掌握知识的快慢、深浅、难易和巩固程度。但是能力和知识的发展并不是完全一致的。我们平常讲的“高分低能”即指能力与知识的分离现象。 3．能力与竞争。竞争是两个以上类似的、差异不大的主体为了一个特定的目的而争取一定相对优势的状态。竞争具有普遍性，它不是那种以消灭对方为目的的“斗争”，而是在竞争中来提高自己。能力本身就是通过比较而体现的，竞争当然能促进能力的提高，也体现能力的大小，从而产生“优胜劣汰”的效果。 4．能力与实践。能力虽然是一种主观的东西，但它总是要通过一定的行为反映出来。因此，能力和活动联系在一起,只有通过活动才能发展人的能力和了解人的能力。有无能力、能力的大小不是自我感觉，也不是自己说了算，还是要看实践。也就是说，能力具有客观性，是能够度量的。而不是“说你行就行，不行也行”。从上述分析我们看到影响能力的因素，以及这些因素的相互关系。也说明能力是可以提高的，因为素质是可以改变的，知识是可以学习的，竞争是普遍性的，实践是没有止境的。 (二) 公务员依法行政能力的界定
依法行政，就是国家行政机关及其公务员在宪法和法律赋予的权力和职责范围内，通过法定方式和途径，采取灵活的方式，严格依照法定程序，管理国家事务，经济文化事务和社会事务，做到既不失职，又不越位，既要防止和避免行政权力被滥用，保障公民权利，又要强化管理手段，提高行政效率，维护公共利益和社会秩序。一句话，依法行政就是行政管理活动要有法律依据，法律能够约束行政。 公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。
然而，行政受法律的约束并不等于行政主体是一个消极的守法者，而是依据法律处理行政事务；依据法律也就意味着运用法律进行管理，具有能动性。因此，在行政管理过程中,行政主体既要受法律约束，又要实施法律(执法)，一定意义上还要创制法律(行政立法)。这就要求公务员具备一定的法律素养，包括：1、正确的法律意识；2、具备基本的法律知识，熟悉与自己职务、业务相关的法律；3、形成从法律角度思考问题的习惯。而这些法律素养要反映在运用法律处理行政事务的水平上，这包括：1、做到正确地适用法律，并正当地行使法律自由裁量权；2、做到依法决策、依法应急、依法服务；3、通过执法促进经济发展，善于运用法律手段化解社会矛盾。因此，公务员依法行政能力就是指公务员应当具备的法律素养并表现为运用法律处理行政事务的水平。
公务员依法行政能力有与一般能力共同的地方，如离不开学习、实践，也有与一般能力极为不同的特点。首先，是主体上的区别。行政权是国家权力的一个重要组成部分，由行政机关行使，但实际行使这些权力的主要是行政机关的公务员。因此，能力是公务员的能力，它指称的是一个群体，即公务员这个群体所共有的能力。其次，是内容上的区别。公务员依法行政能力是与法律运用相关的能力，而不是与法律无关的能力，这些能力主要表征依法办事的质的方面，即运用法律的水平。最后，公务员依法行政能力直接受现实的政治法律环境影响。没有建设
法治国家的政策也就没有依法行政的要求，没有依法行政的要求自然也就没有依法行政能力上的要求；而公务员依法行政能力是伴随依法行政的推进而推进的，并反映依法行政的状况。
二、公务员依法行政能力的主要内容
根据以上公务员依法行政能力的含义和内容,对公务员依法行政的能力侧重从以下几方面作具体分析：
(一)在法律素养上，公务员应当具有的观念和理性 1.公务员应当树立的“两大”观念。
(1)权力约束观念。权力是一种支配力量，权力还意味着对资源的控制。由于人性的不完满，决定了有权的人总是希望权力越大越多越好，在这方面，权力与资本有着相同的本性。这也恰恰说明“建章立制”的必要性、重要性，但我们还有一句老话，叫“徒法不足以自行”，说明再多再好的制度最终还是要靠人去实行。在加强制度建设的前提下，我们还是要相信大多数人的道德自觉性。权力约束观念实际上包含这么一些理念：①权力不是无限的；②权力要受约束；③权力要靠制度约束；④“以权力制约权力”。公务员树立权力约束的观念在于从思想上预防权力滥用、侵害社会，从而形成带头守法、严格执法的理念。实践中，由于制度设计的缺失、权力制约的不力，掌权者不仅有机可乘，而且往往“自我膨胀”，以为自己权力无限、可以不受约束，以致滥用权力。近几年审计出来的大量违规资金即是佐证。
(2)执法为民观念。权力受约束的本质在于权力不是公务员自己的，而是大家的，因此才叫“公共权力”。这就决定了公务员在根本上不是为执法而执法，为行政机关自己而执法，这在一般观念上似乎是没有什么问题的。然而，一方面，“执法为民”在观念上往往被当作一种空洞抽象的概念，没有很好地体现在具体的执法过程中；另一方面，在实践中，执法者往往忘记自己手中的权力是从哪里来的，自以为权力就是自己的，如“机械”执法、滥用自由裁量权，或者借着法律名义扩张权力、牟取自身利益，或者满足于上级下达的“指标”，等等。因此，执法为民观念应体现在:①真正把相对人当作权力主体，而不仅仅是管理的对象；②充分尊重相对人的权利；如知情权、参与权等；③要有善意的动机，能够站在相对人的立场上考虑问题；④要有“责任心”，这种“责任心”不是抽象地对法律负责、对公众负责，而是依据法律履行好自己的职责，对具体的相对人负责。 2.公务员应当具有的法律理性
“理性”意味着某种合理性。“合理性”首先意味着“合规律性”。某种现象反复出现并能够为人们所认识，这就是“规律”。理性表明人们对规律的认识程度，即“合规律性”(工具理性-形式理性)。“合理性”还意味着人们对某种价值标准的一致性程度，即“价值合理性”(价值理性-实质理性)。理性最终可以体现在人们对事务的“计划”、“计算”、“预测”水平上，“理性能力的基础和核心是计算”。法律具有普遍性、确定性、强制性，表明了法律的“合规律性”；
法律应体现公平，这是法律的基本价值。因此，法律理性意味着人们规划、控制自己行为的合理化程度，它要求按照法律规则和法律自身的逻辑行事。然而，行政管理者毕竟不是法官，因为“行政是创造性的，而司法是反应性的。”行政管理者的执法具有主动性却不具有中立性，不可能要求其具有与法官一样的法律理性。那么，公务员应当具有什么样的法律理性呢？依法行政的基本点是法律对行政权的控制，这种“控制”不是要窒息行政的创造性、管理者的主动性，而是必须在法律规定的范围内活动。事实证明，既要约束行政权又要使其有所作为，是在过程中控制它。过程控制也就是程序上控制。程序是事情进行的先后顺序。法定程序意味着行为过程的科学性和强制性。
因此，公务员应当具有程序性理性。这种程序理性应体现在：①严格按照程序处理行政事务，自觉接受程序的约束；②以程序公正来维护行政行为的合法性、合理性，而不是以结果来证明手段的正当性；③能够尊重相对人的程序性权利，充分听取相对人的意见；④能够正视因程序违法所带来的不利后果。 (二)在法律运用上，公务员应当具有的能力和水平 1.公务员应当具备的“三大”能力
(1)依法决策能力。2004年国家审计署的审计报告指出:决策失误造成损失较为严重；审计发现，10户企业对外投资、借款、担保等造成损失145亿元，主要是由于不按程序决策、违规决策和管理不善造成的。在决策上，按照什么程序决策，决策失误如何承担责任等等，既无统一的法律规定，现行的法律也缺乏这方面的规定。实际的做法主要是通过“问责”予以追究，但“问责”主要是根据事态严重程度，后果、影响大小进行的，重点不是事前的预防。
所谓决策，顾名思义就是做出决定，即根据预定目标做出行动的决定，其特点是目标的社会性、预见的科学性、抉择的慎重性、实践的必然性。行政决策是行政活动的中心环节，是行政领导的首要职责，因为整个行政过程就是进行决策和实施决策的循环往复的不间断过程。行政管理是对社会公共事务的管理，涉及到公众的利益，决策的正确与否将给公众的利益带来影响。因此，决策的科学性是决策的根本问题。解决这一问题离不开法律的保障。首先，要使决策过程法律化，建立相关制度，包括确定目标的信息收集制度、拟定方案的听证制度、确定方案的论证制度、实施方案的评估制度；其次，要使民主决策制度法律化，将“没有反对意见不决策”作为决策原则由法律确认，通过行政组织法建立“集体决策，行政首长负责组织、实施”的决策体制；最后要使决策责任法律化；明确行政决策的归责原则、责任人、责任形式和追究方式。在决策制度法律化的前提下，对应的是公务员依法决策的能力，这种能力应体现在：①养成在法律框架下设定方案、选择方案的思维习惯，在政策与法律不一致时，能够坚持以法律为依据；②充分听取不同意见，尤其是反对意见，公开决策过程；③切实实行论证、听证、评估制度；④自觉接受监督，推卸责任，做到“谁决策,谁负责”。
(2)依法应急能力。“应急” 《现代汉语词典》的解释是“应付迫切的需要”。还有一个叫“应激”的词语，是心理学上的概念，指由于危险的或出乎意料的外界情况的变化所导致的一种情绪状态，即“精神紧张”。“应急”反映于个体自
然会有“应激反应”，但这里的“应急”指的是政府面对突发公共事件所采取的应对措施。国务院的《国家突发公共事件总体应急预案》对“突发公共事件”的定义是指“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”，主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。每一次突发性公共事件都是对政府管理能力的一次考验，也最能反映政府的能力。
2005年，中国各地相继暴发禽流感疫情约30起，扑杀家禽数千万只，直接经济损失上亿；2005年11月，松花江水体大面积污染，导致近400万人口的城市哈尔滨停水四天，居民饮水安全受到严重威胁。来自公安部的数据显示， 2004年，全国共发生各类突发事件561万起，造成直接经济损失超过4550亿元。在应对突发公共事件方面，有《公共卫生事件应急条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《重大动物疫情应急条例》、《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》等法律法规和规章，《紧急状态法》也已列入立法规划。也就是说，面对突发性公共事件不是无法可依，应急不是凭感觉和激情，而是依据法律。这就有对公务员依法应急的要求，这方面的能力应体现在:①突发事件或灾难的意识和反应能力，而不是“报”喜不“报”忧；②预测、监控水平；③处置能力和手段；④动员、组织脱险、救援的能力。
(3)依法服务能力。《现代汉语词典》对“服务”的解释是“为集体(或别人的)利益或为某种事业而工作”，显然，这里的“服务”蕴涵着伦理的意味。从人民主权的要求来看，政府的本质就是要“为人民服务”，公务员应当是“人民的公仆”。然而，政府存在的事实并不就代表这种服务理念的存在，更不等于这种服务的实现。因此，如何从管制型政府转变为服务型政府，取决于对政府公共服务精神的塑造。20世纪90年代以来,西方各国普遍开展了“政府再造”运动。服务型政府的核心是:将政府由原来的控制者角色向服务者角色转换。服务型政府意味着：施政目标从由机关和专家决定，变为由公民来决定；从以成本效益为基础的效率考核，转变为公众评估意见为主导的考核；由对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从，转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同；从独断专横的领导向公众参与的领导范式转变。而这在根本上要由市场、社会来决定，并有赖于法律对政府职能的定位。国务院《全面推进依法行政实施纲要》对政府职能的定位是:“依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。”《行政许可法》给政府的职能划定了界限，总的来讲就是：政府要做自己应当做的事、政府要做自己能做的事，而不是做自己不应当做的、做不了事。也就是说，政府切实履行好自己应当履行的职能，在原则上也就是“最有效的服务”。因此，政府职能的正确定位是建设服务型政府的前提。而建设服务型政府首先在于理念的转变，应当把公众视为客户。政府的行为要接受公众的评价、选择。由此出发，政府的服务应当理解为能够向公众提供的任何一项活动或利益，它本质上是无形的，它的生产可能与实际产品有关，也可能无关。即政府的服务首要的是一种内在的服务理念、精神。当然，这种精神、理念要通过具体的制度来体现，如降低行政成本，在公共部门引入竞争性，引入私人部门的管理方法，等等。由市场、社会决定政府的职能，由法律予以定位，这决定了政府的服务方式，即依法服务，而不仅仅是凭热情，或自己的道德感、使命感服务。“由于政