增长的任务。制度结构的稳定是顺利推进政治发展的前提条件。只有在基本制度稳定的基础上，新的制度安排才能得到有效遵守， 人们的行为才具有稳定性和可预期性， 政治冲突才能在法律的范围内展开， 整个社会才能拥有基本的安全和秩序。
当代中国的制度创新是在国家基本制度结构稳定的基础上进行的。在30 年改革开放的历程中， 尽管发生了短暂的政治风波， 发生了各种争论， 但中国的政局在总体上保持了相对稳定， 中国共产党的领导，人民代表大会制度， 多党合作和政治协商制度等基本政治制度的框架保持不变， 政治制度变迁始终在执政党可以控制的范围内有序地进行。“中国的渐进政治改革是在现行政治制度的框架下，对作为制度外在表现形式的政治体制以及体制内权力结构进行逐渐的、适度的调整。渐进政治改革的实质是在不改变基本政治制度的性质的前提下， 对制度的运行进行逐步的改良。”制度创新以政治稳定为前提，在现有制度正常运转的基础上实现制度的创新， 使新制度在旧制度可以允许的限度内尽快发展， 制度创新的成果又进一步提升政治稳定的层次和水平，这是中国政治制度创新的一个重要特征。正如有学者对比中、俄两国制度变迁的经验后所指出的，中国的制度变迁之所以成功， 是因为中国立足于国情进行了成功的制度创新。中国在改革的过程中充分尊重原有的制度体系， 肯定、发扬其中的合理内核， 同时又批判吸收现代制度的精华，通过制度创新和改造来建设市场经济和民主政治体制。
当然， 保持基本制度的稳定并不排斥较大规模的改革。中国改革的领导人多次指出，改革不是对原有体制的细枝末节的修补， 而是对原有体制的根本性变革。1992 年6 月9 日， 江泽民在中央党校的讲话中强调要积极推进政治体制改革， 并指出改革“是对存在弊端的原有体制的革命”③。这就是说，政治体制改革也是具有革命性质的变革。中国现有政治制度的基本原则是符合民主与共和精神的， 但是它的运行机制却不能保证它的民主精神得到实现。基本制度如果长期在非民主的体制内运行，在人治的轨道内运行，它的基本原
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则必然会扭曲， 逐步背离建立这种制度的初衷。现在进行革命性的政治体制改革， 就是在制度结构不变的条件下推动政治制度创新，促进基本制度在民主、法治的轨道内运行。此时，政治发展并不是简单表现为一种新的政治体系取代另一种旧的政治体系， 而是在同一种政治体系之下， 通过制度创新实现政治体制的创造性转化， 由旧质转变为新质， 使一种在集权的基础上运行的政治体制，以较小的制度成本不知不觉转变为一种在民主的基础上运行的政治体制。
通过改革开放以来连续的制度创新， 在具体制度安排的层次上，党的领导方式、人大的运行机制、行政管理体制都发生了较大的变化， 使这些延续下来的政治制度能够基本满足现代化建设的制度需求。中国在政治发展的过程中， 始终保持了制度结构的稳定，通过制度安排层次的制度创新推动了经济、政治体制的转换与更新， 不仅取得了显著的经济绩效， 也取得了显著的政治绩效。中国政府的财政汲取能力、政治控制能力以及对社会的渗透能力都得到了增强，执政党和政府能够将自己的意志和政策贯彻于整个中国社会。 党政不分是中国原有政治体制一个比较突出的问题。实行党政分开和合理分工是中国政治改革的既定方向，但如果突然放弃目前的党政体制， 显然也会出现一些预想不到的问题。中国目前在调整党政关系方面做了一些有效的探索， 在尊重现有制度运作模式的基础上， 开始推行各级党委主要负责人担任人大常委会主任的制度。经过法定程序，许多地方的党委书记当选为同级人大常委会主任。这是一种重要的制度创新， 有可能为党的执政方式开辟出新的路径和模式--就是从过去的党委直接领导和监督政府，转变为党委通过人大间接领导和监督政府， 党委不再直接对政府发布命令， 不再干预政府工作， 政府直接对人大负责。这是一种更趋近于现代法治国家的执政方式。
近年来， 在村民自治的推动下， 各地先后出现了乡镇长选举制度的重大创新。深圳市龙岗区大鹏镇1999 年创造了“两票制”选举镇长的新的选举制度。全镇选民先通过一人
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一票的“推荐票”直接推荐镇长预备人选， 全镇选民代表再对得票最高的5 位初步候选人进行民意测评投票。然后， 镇党委根椐有关法律规定和民意测评投票情况， 确定镇长候选人推荐人选， 并上报区委审批。经批准后，以大鹏镇党委名义将拟推荐人选正式提交给新一届镇人大主席团， 镇人大主席团将其提名为正式镇长候选人， 由镇人大代表通过正式“选举票”选举镇长。在乡镇长选举制度改革中，四川省遂宁市市中区区委于1998 年底推出了由选民直接选举乡长的重大制度创新。选举分为提名( 报名) 、预选、竞选和正式选举四个阶段。参选者只要获得30 位选民联合推荐就可以被提名为乡长候选人， 步云乡由选民提名的初步候选人一共有15 名。由村民代表、村民小组组长和乡村干部组成的选区联席会议在听完15 名候选人的竞选演讲后， 通过投票选出前2名候选人， 与政党提名的1 名候选人一起成为正式候选人。在选委会组织的竞选活动结束之后，全乡选民于12 月31 日进行正式投票选举， 政党提名的候选人谭晓秋获得了50.19%的选票，当选为步云乡第十二届人民政府乡长。
大鹏镇的选举制度创新符合现行的法律规定， 选举是在党组织的领导下进行的，党组织推荐的候选人也顺利当选。与此同时， 大鹏镇也对原有的选举制度进行了重大改进， 使全镇的选民都参与到选举中来， 选民的意见在选举过程中具有十分重要的作用，选举不再是走过场， 例行公事， 确实做到了尊重选民的意见和选择。步云乡的乡长直选模式尽管与现行法律规定有不符之处， 但应该说还是符合中国宪政制度的基本精神， 也坚持了党的领导的原则，党所推荐的候选人也顺利当选。步云乡选举中还推行了有组织的竞选活动， 执政党提名的候选人与选民提名的候选人有公平的竞争， 选民的意见得到充分尊重，比较符合现代民主政治的通行做法。
二、将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来
在转轨过程中， 新的社会关系需要制度的规范和调整，但旧的制度已不能满足社
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会的制度需求， 因而会出现制度短缺， 导致制度不均衡。当制度不均衡出现时， 就需要进行制度创新来实现制度供给， 对新的社会关系进行有效的约束和引导。根据制度供给主体的不同，制度变迁可以划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模式， 诱致性制度变迁是由个人或团体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁； 强制性制度变迁则由国家通过命令和法律强制性推进，制度创新和供给的主体是国家⑦。
国家实施的强制性制度变迁能够降低制度创新的成本，具有一定的“规模效益”， 在较短的时间内提供大批的新制度满足社会的需求， 矫正制度安排的供给不足。国家的力量能够赋予新制度以权威和公信力， 克服原有制度体系的惯性和搭便车的行为，降低制度执行的成本， 使其在全社会普遍推广并得到有效遵守。强制性制度变迁的缺陷是经常会出现制度创新的动力不足。国家在推进制度变迁时经常面临着是追求社会财富最大化还是追求统治者的福利最大化的两难选择，只有在这两个目标一致的限度内，国家才有激励创造和规定有效的制度。但这两个目标经常是相互冲突的， “如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存， 那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。”⑧ 国家往往为了增加统治者的直接利益而放弃最优的制度选择。国家所强制推行的新制度有可能不符合社会的实际和民众的需要， 从而使社会学习和适应政府所供给的制度付出比较大的制度成本。 诱致性制度变迁是民间自发的制度创新行为， 创新主体的多样性促进了各种新制度的产生，在制度竞争的过程中， 更有生命力的制度会保存下来。这种新制度是在长期的实践活动中创造或转化而来， 更适应各种利益群体追求其利益最大化的需要， 一般能够为民众自觉认同和遵守，运行的成本较低。但诱致性制度创新通常需要较长的自发演变的过程， 所以难以产生大量的制度供给， 无法及时满足社会的制度需求。而且由于制度是一种公共用品， 因而在制度创新的过程中会存在“搭便车”的问题，诱致性制度变迁由于缺乏强制性力量的支持， 因而难以克服“搭便车”问题， 也不能保证制度得到充分的遵守。
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可见， 如果没有民间个人或团体的自发的制度创新，新的更有竞争力的制度形式很难大量产生； 但如果没有国家的支持和推广， 制度创新成果的普及过程则会相当漫长。因此， 制度变革成功推进的最好方式是将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来。国家有意识地放松约束来降低诱致性制度变迁的交易成本，并与有关的制度主体建立长期的契约关系。民间的个人或团体支持国家实施的制度变迁， 国家则积极推广民间所产生的制度创新成果。如果一个社会能够将两种制度变迁方式妥当地结合起来，那么不仅有利于新制度的发现和创造， 而且有利于新制度的推广和普及。
从总体上看， 中国的经济、政治改革可以说是在国家主导下的一种强制性的制度变迁。“国家在制度变迁的路径选择、制度变迁推进的次序与时机的权衡中起到决定性作用，扮演着'制度决定者'的角色， 是制度供给的主要来源。”⑨国家的权威性与组织性能够克服制度变迁过程中的讨价还价行为，减少摩擦和阻力， 降低制度变迁过程中的实施成本和交易成本， 使新制度能够较快地予以推行， 并且保持整个政治和社会的稳定。但国家并没有全面限制民间的自主性制度变迁，而是对民间或基层所产生的于自身有利的制度创新的成果及时予以肯定， 并赋予其合法性。这使中国的制度变迁在某些方面又表现出诱致性制度变迁的特征。在村民自治和乡镇长选举等民主制度发展过程中，农民和基层政治精英都在其中发挥了重要作用， 在某种程度上开启、推动了这些重大的制度创新。将国家强制性制度变迁与民间和基层的诱致性制度变迁结合起来， 是中国制度转轨的基本特征和成功的经验之一。中国改革过程中组织、制度的创新是国家与地方、民间双向互动的过程，制度创新既有中央自上而下推行的改革措施， 也有地方、民间自主的制度创新。制度变迁既出于国家领导人的需要， 也符合人民的愿望， 因而能够成功地推进。在地方自主创新与国家的强制推广两种力量的互动作用下，新的制度形式在全国传播很快，提高了制度创新和传播的速度和效率⑩。
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