发展动力目标 就业目标 税收入目标 流动性目标
高新技术发展目标 ②社会类目标
包括：多种选择性目标 公平目标 人口目标
教育、文化目标 福利目标 传统保护目标
③空间环境类目标
包括：城市空间结构目标 交通目标
公共基础设施目标 商业服务设施目标 居住目标 卫生健康目标 游憩目标 景观目标 ④防灾目标
包括防震、防洪、防火、人防 3、规划目标与“人”的关系
规划目标与社会及人的需求层次变化相关。
(三)城市规划目标的体系特征 1、层次性
①宏观目标、 ②中观目标、③微观目标 2、整体性
●功能的整体性：将经济、社会、文化、空间、技术等要素综合研究 ●时间的整体性：近期、中期、远期 3、预期性
目标——一种追求的理想状态
(四)、目标的矛盾性(可持续发展目标的矛盾性)
复习思考题
①城市规划主要目标的类型 ②规划目标体系的特征
③试述在社会主义市场经济条件下，我国城市规划目标体系的内容及特征。④试述城市可持续发展目标与其他各类目标的关系。
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第四讲 城市土地使用及土地使用规划 一、城市土地及土地使用 (一)城市土地 1.概念
城市土地是指直接用于城市建设和满足城市生产、生活、交通、游憩等功能需求，并具有较好功能相关性的用地，既包括已经开发建设的土地，也包括已列于城市建设规划区范围供城市未来使用的土地。
2.城市土地的属性
(1)自然属性：土地自然生存，非再生性资源；永续利用性；具有固定性，即不可移动性。 (2)经济属性：土地稀缺性；土地区位独特性(可达性、互补性和排斥性)。
——可达性(accessibility)，是指空间联系的便利程度，主要与城市道路系统及交通网络有关。 ——互补性(complementary)，或称相关性，是指城市活动在空间关系相互作用、相互影响的积极的一面。
(如相邻土地不同的城市功能互相补充的活动聚集在一起，增强了用地吸引力，提高了土地使用效益，出现聚集的正效应)
——排斥性(incompatibility)，是指城市活动在空间关系中相互排斥、相互制约的消极的一面。 (如相邻土地上功能相互排斥的活动聚集在一起，使土地使用效益下降，出现聚集负效应) 二、城市土地使用制度 (一)城市土地使用制度概况 1.原有的用地制度及其实质
长期以来，我国的土地配置是在一种计划体制中附带完成，主要采用行政划拔方式(虽然也需付出征地费)。由于旧体制中政府与企事业单位之间的“父子关系”，在当时统收统支的资金计划管理制度下，用地单位的建设投资(包括征地费)几乎全部由财政拔款，征地费的高低并不构成对用地单位的实际约束。 国有土地配置的几种方法
①原有城市国有土地，用行政划拔方法无偿分配给用地单位使用(最典型)。 ②新征土地(即原来农村集体所有制土地)由国家强制购买，有限补偿后再分配给用地单位(补偿费由用地单位出)。
③城市国有土地的再配置或城市用地结构调整主要采用行政无偿或部分有偿调拔方法。 城市国有土地的使用
——才是真正的无偿、无期使用。
城市土地国有权的虚空与实际上的城市土地部门或单位所有制，部门和单位对土地无偿无期的占有和使用实际上无异于所有权。 ·传统的城市土地所有和使用制度最根本的问题还是造成土地资源的巨大浪费和土地利用的普遍低效率。占而不用，多占少用，宽占窄用现象到处可见。
2.城市土地使用制度改革的方向
经过十几年的理论探讨和改革实践，城市土地使用和管理的主要思路和改革方向基本明晰： ①在城市土地配置过程中引入市场机制，最终实现城市土地市场配置与行政配置相结合； ②结束无偿无期的土地使用制度，全面推行国有土地有偿使用制； ③坚持城市土地国有制，发挥计划和政府的作用，强化土地管理。
城市土地有偿使用制度的方式
——目前土地出让主要有三种方式：协议、招标、拍卖，这几种方式以协议出让为主。 ①协议出让
政府划出待开发的土地，与一个或几个开发公司协商，接受政府开发条件者取待该片土地的开发权。 ②招标出让
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政府要求几个使用者参加同一块土地开发权、使用权的竞争，从中选择最有利于实现政府开发意图的开发者。 ③拍卖出让
目前政府采取拍卖方式出让的国有土地，只限于商业、住宅、综合楼宇的建设用地，出让土地的面积也不大。
——国有土地使用权转让：自由转让 1979年以前，城镇国有土地使用者无权将土地使用权转让给他人，只有国家拥有改变土地利用方式的权力。
1988年宪法修正案，承认了土地使用者转让土地的权力。1989年《中华人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例》又进一步规定使用者有出租、出卖、抵押土地使用权的权力，从此土地使用者可以合法地转让土地使用权。
这一点是我国城市土地使用制度最重大的变革之一——即土地的自由流转制度。 其意义：
①土地使用权合法转让，使得土地使用权成为一项独立的财产权从土地所有权当中分离出来，土地使用者取得了利用土地牟取收益的权力，具备了独立地根据土地供求关系调整土地利用的能力。 ②允许使用者合法地自主转让土地，为土地配置市场机制的运作提供了最基本的法律保障。 ③土地使用权自主转让能够提高土地利用效益。
(二)城市土地产权
我国土地产权制度改革，目前已建立了基本框架，即城市土地产 权由所有权和使用权构成。
所有权与使用权“两权分离”构想是土地产权制度改革的基本思路。 1.土地所有权与使用权
土地所有权：国家所有 土地使用权：单位、个人
实际上通常所讲使用权并非单纯意义上的使用权，当任何个人和集体获得了土地使用权的同时，他也有了部分分解处分的土地所有权的部分。
如根据《中华人民共和国城镇国有土地权出让转让暂行规定》中规定，土地使用者获得的土地使用权可以出售、交换、出租、抵押、赠与，这说明土地使用者拥有一定的土地处分权——这是所有权利范围内。而在出售、交换、出租过程中，土地使用者可以获得某种利益，这说明土地使用者拥有了部分收益权。 因此实际上国家将更多的土地权益交给了土地使用者。为什么？
因为界定和保障城市土地使用权，建立城市土地使用权流转制度是建立土地市场的前提。 2.城市土地的使用者
针对我国的具体情况，可分为： ①企业(以赢利性开发为主)
②公共生产部门(部分赢利性，但受控，具福利性) ③公共服务部门(福利性为主)
④居民(市场行为与受补贴开发并存)
划分这四类用地类型，对城市土地利用规划及规划管理有很大意义。
(三)城市土地利用计划体系
计划部门、城市规划管理部门、土地管理部门是三个对城市土地配置负有管理职责的三个部门，三部门分别编制的国民经济社会发展计划、城市规划(城市土地使用规划)、土地利用计划，这三者构成了城市土地利用计划体系。 1.计划部门 两方面职能：
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①投资方向及投资规模的引导与控制
扶持本地有发展潜力项目，引导城市产业结构调整。 ②耕地总量控制
1988年起，鉴于耕地的迅速减少，建设用地计划被纳入国民经济计划内容之中，主要包括耕地占用控制指标及非耕地占用控制指标，其中前者是国家指令性计划指标。 ——计划部门对土地供应的控制是通过投资计划的审批来实现的，所有基本建设用地只有在计委批准立项后，才能进一步选址或划地。
2.城市规划管理部门
在城市用地配置过程中起着最为关键的作用，它直接决定了城市用地配置效益的优劣和环境效益的好坏。
规划部门对土地使用的影响主要体现在两方面：一是对城市土地使用规划的编制；二是通过对城市规划区内土地开发建设项目的审批来控制项目用地面积、性质、开发强度和其他规划技术指标。
一个建设项目得到计划部门批准后，建设单位持有关批文(项目申请书)到规划部门申请选址，规划部门在审批其建设用地时，主要负责确定：建设用地地点及用地范围、容积率、建筑密度、建筑后退要求、机动车出入口、停车场配置、建筑高度、市政设施配套要求等，同时还负责审查建筑形式、色彩、材料等与城市景观密切相关的要素。规划部门负责检收两证一书(用地许可证、建筑许可证、项目申请书)，建设单位持两证一书才能到土地管理部门办理征用土地手续。 3.土地管理部门
土地管理部门根据计划部门和规划管理部门的批文，代表政府向土地使用者出让国有土地使用权，项目完工后还负责向土地使用者签发国有土地使用证，土地管理部门在审批建设用地时，主要依据本年度的建设用地计划指标中能否安排该项用地，以保证国有土地资源的合理利用。
土地管理部门还负责编制土地利用总体规划，对城市建设用地、基本农田保护区以及其他土地利用分区进行整体规划，进行总量控制和平衡。
4.存在的主要问题及对策
现有的城市土地规划及管理体制还存在一些亟待改进的地方，主要有下述方面问题： ①土地计划管理体系内部之间的脱节
部门之间的协调体现在两个方面，一是规划(计划)的编制，二是管理职能的分工协作。
(计划部门)年度用地计划没有考虑城市规划在相应规划年限中的用地规模增长，城市规划也未就每年的国家建设用地计划在城市用地增长、用地结构方面做相应的安排。
同样，城市建设用地与农业用地，尤其是耕地之间的总量平衡和整体协调是目前规划工作的又一薄弱环节。
计划编制的不完善，相互脱节也影响到了土地使用的管理。尤其在城市规划部门与土地管理部门之间，随着城市规划区扩大至全市行政管辖范围，城市建设用地与农村用地的管理归属和城乡结合部土地使用的管理归属成为一个十分模糊、急待划清的问题。
②规划与管理的脱节
规划从编制到实施的过程缺乏有效的保证手段。 ③土地使用规划和计划编制方法本身存在缺陷
规划偏重物质形态规划，即所谓“蓝图规划”(Blue Print Planning)——静态的、终极式的、可操作性差。 另一方面，计划部门的建设用地计划，年度用地计划总量的确定通常是根据计划期间基建项目和项目预期用地面积累积计算，并参照往年用地量作经验性的加减，计划编制缺乏科学性。 对策
①城市规划与社会经济计划之间的协调
这种协调在宏观层面上，要求城市规划的编制与实施要与有关的社会经济发展计划紧密结合，而社会经济计划亦应与规划相衔接，不能随意突破规划已有的限定；在微观层面上，规划和计划作为面向市场的
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主体发挥双重的、互补的调控和引导作用，把执行社会经济计划与遵守法定城市规划及有关法规、规章统一起来。
②城市规划与土地利用总体规划之间的协调
既要保证城市合理发展的用地要求，又要切实保护耕地、基本农田保护区。
(四)城市土地市场
土地市场的三个层面：
(1)农地征用：政府征用农村集体所有制土地，使之转变为国有土地，这是土地所有权的转变。变易价格以征地补偿费形式出现。
(2)一级市场：即政府出让土地使用权给土地使用者，这是土地使用权的转变。 出让方式： ①行政划拔
②有偿转让(包括协议、招标、拍卖) (3)二级市场：指土地使用者之间的交易 交易方式： ①以土地换房
②以土地为资本合营(入股) ③出售房地产 ④出租房地产 ⑤转让已开发土地
三、城市土地使用规划
(一)城市土地使用规划的概念
1.广义的城市土地使用规划(Urban land-use planning)泛指城市物质形态规划的所有方面，包括交通、市政、住宅等内容。 2.一般定义
城市土地使用规划是在城市社会经济发展目标的指导下，为了实现城市空间建设的有序变化，满足城市各项活动需求而对城市各项用地的区位、性质、使用强度做出预计和期望的安排。
——城市土地使用规划属物质形态规划(physical planning)，但它强调了非物质形态的社会经济的制约作用。
——从规划方法上，土地使用规划依据各项土地使用的经济学原理，遵循生态环境优化原则，运用综合的技术手段和法律手段，制定出一个引导城市土地利用有序变化的控制系统。 3.地位和作用
对应于我国的城市规划编制程序，并不是一个独立的工作阶段，但它同时贯穿于城市总体规划——分区规划——控制性详细规划各个阶段规划之中，是各阶段规划的核心内容之一。
4.各阶段土地利用规划控制深度的差别
——现实中，总规中土地利用规划图更偏重于土地配置的总量平衡(如核算各种用地比例及人均用地指标的总量控制)，用地的发展方向、用地的空间布局结构及形态。
——分区规划范围为城市中某一相对完整的地域，按照现状或潜在的土地使用性质，在总规的指导下进行土地细分，指导、促进或控制这些性质的发展，使土地的使用性质相对稳定，对相邻的用地具有兼容性进行规定，并对人口，开发容量进行分片控制与落实，因此，其对土地使用不仅具有定性控制深化，也有一定的定量控制职能。
——控制性详细规划是对总规或分区规划中划分的各类不同性质的用地诸要素的合理组合或调整，实际上也就是对城市中可能出现的各种性质的用地作具体安排。它包括从土地使用性质控制和土地使用强度控制等方面谋求合理的环境和容易，而且要解决各类用地互补性问题。因此控规能解决“应该建什么及允许建什么”，“可以建多少”，“要求怎么建”的问题，为规划管理提出每块用地的规划设计要点，以适应
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