在行政机关通过法律委托的范围内行使职权。法定权限不允许被突破，这是行政合法的前提要求。
2、任何行政职权的行使都应依据法律。这里的“法律”是指狭义的法律，即宪法和法律，“但根据法律并经法律授权所制定的与法律保持一致的法规、规章，当然也应该是依法行政的依据。”⑹合法性原则要求行政机关行使行政职权不得与法律相抵触，这种抵触既包括实体抵触，也包括程序抵触。行政机关在行使职权时必须要有法律依据并受到法律的严格制约。我们认为“没有法律就没有行政”这个判断用在这里是合适的，任何没有法律明确授权的行政行为，都不具有公民必须服从的正统性而归于无效。⑺
一般来说，行使行政职权合法即行政行为合法，是指权力来源合法的行政机关实施的符合法律要求的能够引起法律效果的作为与不作为。所谓作为，是行政机关用积极的行政活动去实施法律所要求或允许的行为。如，《建筑法》第八条规定，建设行政主管部门应当自收到申请之日起15日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。“颁发施工许可证”就是法律所要求的具有行政许可性质的的行政作为。所谓不作为，是行政机关消极地不予实施法律所要求的行政管理的行为或“消极地”不予实施法律所禁止的行为。行政不作为有两种形态，一是以不履行法定义务为必要条件，可构成违法的不作为；二是以某些特殊情况为必要条件可构成合
法的不作为，即为使法律所保护的社会利益免遭损害，在受到外力强制的情况下不为法律所禁止的行为，如保密员在生命受到严重威胁时，仍然忠于职守不泄露国家机密的不作为，再如下级行政机关工作人员拒不执行上级行政机关明显严重违法的命令的不作为。对于不作为的行政行为来说，能否产生积极的行政法律效果至关重要，这是不作为的合法行政行为可以成立的关键。如前所述，只有在特殊情况下的行政不作为才会产生合法的行政法律效果。
（二）、实体合法与程序合法
1、实体合法即要求行政行为的内容合法，它是由事实真实存在和适用法律正确两个方面组成的。行政行为所依据的事实是否真实存在，证据是否充分，这是实体合法与否的重要标准。行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为两类。⑻在具体行政行为中，只有当行政机关认定的事实真实存在，行政机关的具体行政行为才具有合法性基础，否则具体行政行为必然是违法的。对直接处分私人权益的具体行政行为而言，事实存在和充分证据是合法性的一个不可或缺的因素，许多法律适用错误皆由对事实存在定性错误或忽略了有关事实情节所致。
2、程序合法即行政行为必须依照法定程序进行，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，
包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述和申辩等。程序合法有其深厚的法哲学基础，它起源于英国古老的自然正义原则。⑼
程序合法主要是针对行政机关的提出的规范和要求。依照法律确定的方式、步骤和期限实施行政行为是依法行政的重要保障。违反法定程序，无论是否损害相对人的合法权益，都将导致行政行为的不合法。程序合法正是正确行使行政权力的基本保障。没有合法程序作为保障，可以说实体的权利义务是无法实现的。程序与实体是紧密相连的，实体是内容，程序是形式，是为实体服务的。历史上，我国是一个重实体而轻程序的国家，法律几乎很少针对行政权力的行使规定具体的严格的程序，而且在某些行政领导的意识当中，“目的就是一切，手段无所谓”的陈旧观念长期作祟，从本文引言列举的案例可以看出，对较大数额的罚款，没有告知相对人具有听证的权利，这说明行政机关还没有完全树立程序合法意识。我国目前对具体行政行为设定的程序主要有表明身份制度、告知制度、说明理由制度、回避制度、合议制度、听证制度、审执分离制度、复议制度和司法审查制度等等。我们之所以要强调行政程序合法，目的就是要在实施具体行政行为过程中对行政职权加以严格监督和有效制约，使之不被滥用，切实保护公民的合法权益。有人说，现代行政就是程序行政，从程序合法的角度看，我们认为这句话不无道理。
（三）、合法性审查原则
根据宪法原理，在人民主权原则下，国家的一切权力属于人民，人民通过代议制（在我国，人民代表大会是民主代议机构）以立法的形式授予政府行政权力。但是问题是，政府行使权力即实施行政行为的合法性究竟由谁予以判断呢？
既然过去宣扬的人民的政府与人民意志同一、利益同一从而人民没有必要去起诉政府的说教早已被实际生活的事实所粉碎，既然过去寄希望于行政机关自律的做法证明并非完全有效，那么，唯一可能的出路就是学习引进西方“民告官”的司法审查制度。只有这样，合法性才能落到实处……⑽
所谓合法性审查，就是指法院审查被诉具体行政行为适用法律依据是否合法，和该具体行政行为据以作出的具体事实认定是否合法，也就是审查具体行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序及权限进行。⑾对具体行政行为进行合法性审查是行政合法性原则在司法审查中的具体运用，这也是对行政机关实施的具体行政行为是否合法的问题予以强有力的法律监督。在依法行政的前提下，作为一个法治政府，它有义务带头守法，切实保障公民的合法权益不受侵犯，如果其行政行为侵犯公民的合法权益，则应依法承担法律责任。对其违法行为是否承担法律责任，是区别法治政府和专制政府的一个重要标志。我国于1989
年制定了《行政诉讼法》，通过法院对行政机关实施的具体行政行为合法与否进行审查。对行政机关来说，行政诉讼是从监督的角度促进依法行政的制度。《行政诉讼法》第一次确立了具体行政行为合法与违法的标准，正如本文引言所举的案例，对主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序的具体行政行为，法院可以判决撤销或部分撤销已作出的行政决定。
综上所述，行政合法的基本含义是指行政的主体、行为、目的、内容、程序必须符合法律规范、法律原则或法律精神，同时必须接受司法方面予以确认的合法性。在我国，行政合法也可以作为狭义的概念来理解，即特指行政行为符合我国法律规范的规定，即为一种合法行为。
四、在我国行政合法性为什么是重要的？
在我国，确定行政法的原则存在一个特别的困难：中国是一个没有法治传统、没有宪政传统的国家，因此，我们既没有一套现成的宪法原则可以直接拿来阐发也不能从中国的法律文化传统中直接开出方子来。就像行政法这个概念这个事物是舶来品一样，中国行政法的原则也是在学习借鉴西方法律文明的基础上确定