论全国主体功能区规划意义与内容
摘要：推进形成主体功能区是国家“十一五”规划《纲要》提出的一个重大战略。这是落实科学发展观， 统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的重大举措， 关系到我国经济社会发展的全局和中华民族的长远发展。07年7月26日，国务院公布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，标志着全国主体功能区规划进入全面启动阶段。规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、未限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。 关键词：全国主体功能区，规划，协调
引言：国土空间是宝贵的资源, 是人类赖以生存和发展的基础。改革开放以来, 我国经济持续快速发展, 工业化和城镇化加快推进, 人民生活水平明显提高, 综合国力显著增强。与此同时,我国国土空间也发生了巨大变化。这种变化, 有力地支撑了我国的工业化和城镇化, 同时, 也带来了一些必须高度重视、认真解决的问题。空间结构不合理、耕地面积减少过多过快、生态系统整体功能退化、经济布局与资源环境失衡等问题推进了主体功能区规划的产生。 1.全国主体功能区规划的意义
编制全国主体功能区规划就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜里、统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局
编制全国主体功能区规划推进形成主体功能区是全面落实科学发展观构建社会主义和谐社会的重大举措有利于坚持以人为本缩小地区间公共服务的差距促进区域协调发展；有利于引导经济布局人口分布与资源环境承载能力相适应促进人口经济
资源环境的空间均衡", 有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势适应和减缓气候变化实现资源节约和环境保护", 有利于打破行政区划制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系加强和改善区域调控
全国主体功能区规划是战略性基础性约束性的规划是国民经济和社会发展总体规划人口规划区域规划城市规划土地利用规划环境保护规划生态建设规划流域综合规划水资源综合规划海洋功能区划海域使用规划粮食生产规划交通规划防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据同时编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑并在政策法规和实施管理等方面做好衔接工作 2.全国主体功能区规划的内容
全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成, 分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组（以下简称领小组",）会同各省（区、市）人民政府编制, 规划期至2020年, 并通过中期评估实行滚动调整；省级主体功能区规划由各省（区、市）人民政府组织市、县级人民政府编制, 规划期至2020年。编制全国主体功能区规划的主要任务是, 在分析评价国土空间的基础上, 确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围, 明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。
1.1分析评价。
编制全国主体功能区规划, 首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系, 利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段, 对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价, 作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用全国统一的指标体系, 统筹考虑以下因素: 1.1.1资源环境承载能力。
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即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下, 特定区域的资源察赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括:水、土地等资源的丰裕程度, 水和大气等的环境容量, 水土流失和沙漠化等的生态敏感性, 生物多样性和水源涵养等的生态重要性, 地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。 1.1.2现有开发密度。
主要指特定区域工业化、城镇化的程度, 包括土地资源、水资源开发强度等。 1.1.3发展潜力。
即基于一定资源环境承载能力, 特定区域的潜在发展能力, 包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素, 以及国家和地区的战略取向等。 1.2确定主体功能区。
在分析评价的基础上, 根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析, 在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。
确定主体功能区的数量、位置和范围后, 要根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。
国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土, 优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元, 禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定；要按照区域发展总体战略和推进形成主体功能区的总体要求, 阐明推进形成主体功能区的指导方针、主要目标、开发战略等, 明确确定省级主体功能区的主要原则, 以及市、县级行政区在推进形成主体功能区中的主要职责。
编制省级主体功能区规划要根据国家主体功能区规划, 将行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域, 保证数量、位置和范围的一致性。对行政区国家主体功能区以外的国土空间, 要根据国家确定的原则, 结合本地区实际确定省级主体功能区, 原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区, 原则上要确定为限制开发区域；位于省级行政区边界、均质性较强的区域应确定为同一类型的主体功能区；沿海省区陆地主体功能区与海洋主体功能区要相互衔接, 主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区分近期、中期和远期的开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域, 可以适度开发矿产资源, 但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。
1.3完善区域政策。
实施全国主体功能区规划, 实现主体功能区定位, 关键要调整完善相关政策,主要有 1.3.1财政政策。
以实现基本公共服务均等化为目标, 完善中央和省以下财政转移支付制度, 重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。 1.3.2投资政策。
逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策, 政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护, 支持重点开发区域基础设施建设。 1.3.3产业政策。
按照推进形成主体功能区的要求, 研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施, 引导优化开发区域增强自主创新能力, 提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设, 增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业, 限制不符合主体功能定位的产业扩张。 1.3.4土地政策。
按照主体功能区的有关要求, 依据土地利用总体规划, 实行差别化的土地利用政策, 确保18
亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制,适当扩大重点开发区域建设用地供给, 严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制, 严禁改变生态用地用途。 1.3.5人口管理政策。
按照主体功能定位调控人口总量, 引导人口有序流动, 逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移, 缓解人与自然关系紧张的状况。 1.3.6环境保护政策。
根据不同主体功能区的环境承载能力, 提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准, 大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力, 做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先, 确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。
1.3.7绩效评价和政绩考核。
针对主体功能区不同定位, 实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价, 弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价, 弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。
参考文献：
[1]杨伟民.《到了规划我们家园的时候了》[J].人民论坛,People s Tribune, 2008年03期.
[2] 国家发展改革委副主任 陈德铭.《全面贯彻落实科学发展观，扎实推进全国主体功能区规划编制工作》[J]. 中国经贸导刊, China Economic & Trade Herald, 2007年 13期 . [3] 皖政〔2007 〕91号《安徽省人民政府转发国务院关于编制全国主体功能区规划意见的通知》[J]. 安徽省人民政府公报, Gazette of the People s Government of Anhui Province, 2007年 20期.
[4] 国发〔2007 〕21号.《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》[J]. 安徽省人民政府公报, Gazette of the People s Government of Anhui Province, 2007年 20期 [5] 马凯.《构建协调、和谐、可持续的家园——全国主体功能区规划的总体考虑》[J]. 科技与经济画报, Economy & Science of China, 2007年 05期.