新型城镇化与土地资源优化配置
摘 要:我国目前正处于城镇化的加速时期。与国外城市化道路不同, 中国走的是一条具有中国特色的城镇化道路。从理论上说, 城镇化有利于可持续发展, 但是在实践中, 城镇化与可持续发展也存在着一些矛盾和冲突, 需要认真研究, 进而从可持续发展的观点规范城镇化进程, 采取科学布局、合理规划;规范土地使用、节约土地资源; 合理安置失地农民;树立生态观念, 加强基础设施建设等措施积极应对。
关键词:中国城镇化;可持续发展;小城镇;土地资源
党的十八大报告提出了城镇化质量明显提高的战略目标。国务院总理李克强指出，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。新型城镇化是城乡互补、低能耗、高质量、社会和谐的城镇化过程，如何释放土地管理制度红利，更好地推动城镇化显得尤为重要。
城镇化是人类生产和生活方式由乡村型向城镇型转化的历史过程，也是乡村人口向城镇人口转化以及乡村和城镇不断发展和完善的过程。加速城镇化进程将对我国现阶段“三农”(农业、农村、农民)和“三化”(工业化、农业产业化、城镇化)的发展和全面建设小康社会起着重大的促进作用。我国确定了全面建设小康社会的目标，包含着经济、政治、文化等方面的全面进步；并明确提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大、中、小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。我国有关城镇化的国家政策指出：“推进城镇化要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情，大、中、小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。”
新型城镇化立足于均等的发展机会、更好的发展质量，对土地资源产生了巨大需求，“人往哪里去、地从哪里来”始终是一个重要的难题。根据估算，世界发达国家城镇化率一般在80%左右，而2012年我国城镇化率仅达到52.57%。倘若我国城镇化率保持年均增长1个百分点，需转移人口1400万，按照每新增1个城镇人口需要137平方米土地计算，今后每年城镇化仅用地需求就将超过287
万亩。如果达到中等发达国家的城镇化率的80%，至少需要占用耕地8000万亩土地，直接对耕地保护乃至粮食安全形成冲击。人多地少是中国城镇化的最大制约因素。新近召开的中央城镇化工作会议，从人、土地、资金、布局与形态、城建、管理等方面，首次系统地提出了推进城镇化的六大主要任务，“提高城镇建设用地利用效率”居第二位。推进新型城镇化的过程要求实现土地资源的集约利用、高效配置。
经济学认为城镇化是社会经济的主要推动力。城镇化水平是衡量一个国家或地区社会经济发展水平的重要标志；同时，城镇化也是集约利用土地和优化配置土地的必由之路。城镇化是伴随着工业化和现代化而发生的客观经济发展过程，可以分为早期(城镇化水平在30%以下)、中期(城镇化水平在30%～70%)和后期(城镇水平在70%以上)三个阶段。城镇化发展的动力机制和发展方式、产业演进与发展速度、城镇规模成长与空间布局均具有阶段性规律，一般认为，城镇化超过30%即进入快速发展阶段。我国城镇化起步较晚，改革以来发展较快，全国城镇人口由1980的1.35亿发展到1995年的3.49亿。改革开放后市场经济的建立，推动了我国国民经济高速发展，生产力有很大提高，促使城镇化进程有实质性进展。至2003年城镇人口由1949年的5 765万人上升到52 376万人。至2002年，全国城镇化水平达到39.1%，相比之下，湖南省2002年全省总人口6 628.5万人，城镇人口为2 121.12 万人，城镇化水平为32.0%，低于全国平均水平7.1个百分点。显然，我国现在正处于城镇化快速发展阶段初始时期。城镇化的快速发展，必将伴随着占用更多的土地，这将给如何合理开发和优化配置土地资源提出了新的挑战。因此，新型城镇化建设既要上天入地、陆海统筹，拓展用地新空间，也要内涵挖潜、节约集约，走高效利用之路，更要转变城镇化发展的逻辑原点、惯性思维和发展方式 。
（1）城镇化快速发展要求进一步促进土地资源的优化配置
城镇化的主要定义是源于乡村人口向城镇人口的转化。城镇化广义的概念，还包含着乡村建设特别是农村居民点建设和城镇建设的不断发展和完善。从主流方面来看，城镇化的快速发展，实际上必然加速城镇人口的增加，扩大城镇建设用地规模，占用大量的农用土地，这就要求对土地资源作进一步优化配置。城镇的规模主要体现在两个方面：人口规模和用地规模。然而城镇建设用地规模主要取决于人口规模，两者呈显著正相关。城镇化的快速发展，城镇建设要占用大量土地，这是无疑的。但特别需要引起人们重视的是，城镇建设用地占用的土地中大部分还是耕地。因为出于技术和经济的原因，城市对土地要求苛刻，一要求建立在适用土地上(对土地的地面坡度、地基承载力、地下水埋深等有要求)，否则基础设施和交通工程就会复杂化；二要有充足的水源保障，这是城市工业和居民的生命线；三要有蔬菜等副食供应基地，需要相应面积的郊区规模。适合城市用地这些特点的大多正是我国最短缺的耕地。
（2）土地资源的优化配置强有力的促进城市化的快速发展
我国确定了全面建设小康社会的目标，并明确提出走中国特色的城镇化道路。回顾思考近20多年来我国城镇化发展实践，可以认定，加快我国进入城镇化中期阶段的发展速度是实现我国全面建设小康社会的重要保障。我国在改革开放后，尤其是20世纪80年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化思想逐渐得到重视。在我国，城乡一体化并非理论工作者学术论证的产物，而是首先由实际工作者在改革实践中提出来的。20世纪80年代中后期，上海、天津、江苏、辽宁等经济发展相对超前的地区开始围绕中心城镇与周边乡村地区的发展通盘考虑城乡一体化发展战略。乡村城镇化是乡一体化发展的主要动力；小城镇是城乡一体化的载体；乡镇企业是城乡一体化的中坚。有实行城乡一体化并非否定人口城镇化或乡村城镇化。事实上，它是以城乡融为一体的方式去改良、协调、发展这两种城镇化的方式。笔者认为，上述城乡一体化十分注重乡村城镇化的发展，从某种意义上说，这就是现代城镇化快速发展方向。
为适应城镇化快速发展的需要，我们必须树立科学发展观，合理开发利用土地资源，优化配置土地资源。多年实践证明，土地整理和土地集约利用是土地资
源优化配置最有效的途径。为此，我国在20世纪90年代后期已正式提出和运作土地整理工作，并于2000年正式启动第一批土地整理项目，而且每年投资数十亿元资金用于土地整理示范建设。一般所说的土地整理工作，涵盖着土地开发、土地复垦、土地治理、土地改良、土地整治等相关内容。土地整理可分为城镇土地整理和农村土地整理，农村土地整理又分为农地整理和村庄整理。笔者认为，当前土地整理的重点是实施、深化和补充土地利用总体规划，进一步优化配置土地资源，合理利用土地、特别是集约用地，实施耕地占补平衡和总量动态平衡，以利于解决“三农”问题，全面建设小康社会，从而大力促进高质量的城镇化可持续快速发展。而在我国城镇化中期快速发展阶段土地整理和土地集约利用对其促动作用必须引起高度重视。
（3）提升城镇化用地结构，积极推动土地资源优化配置
城镇化快速发展，导致城镇建设要占用大量土地，但实质上是从宏观上对土地利用结构的调控耕地净减少量几乎年年递增，并随着城镇化进程加快，耕地 减少幅度增大，故全省耕地总量逐年减少态势令人担心。另一方面，为适应城镇化快速发展的需要，合理开发利用土地资源，主要是通过土地整理来补充用地数 量，提高土地质量，特别是耕地。农村土地整理实际上是对农用土地结构的一种直接调整方式，直接影响到土地资源的总体优化配置，而且必将大力促进乡村城镇化的发展。城镇化快速发展过程中，城镇的建设和城镇土地整理自然要对城镇用地结构进行调整，促使城镇用地得到优化配置，从根本上解决城镇土地配置不合理、土地利用效率不高的问题；目前，这些问题主要体现在两方面：一是在结构效率水平上的表现。多年来对土地价值的忽略，导致大多数城镇普遍存在用地功能配置不尽合理，即“散”和“乱”的现象；由于各类土地比例失调，城镇生活质量偏低；另外，土地的容量潜力未得到充分发挥，城镇用地容积率普遍低。另一方面是在边际效率水平上的表现。不少单位存在土地使用不当的问题，如城镇内许多黄金地段被大量的工厂、机关占据，土地价值得不到充分体现；还存在着土地使用不足的问题，如在特定地段上，许多开发单位多征少用或征而不用，造成土地闲置。
由上可见，城镇化的发展，直接影响着土地资源的优化配置和用地结构的调整。由于我国人均农业用地的水平远远低于国外的平均水平，不能靠大量减少
耕地来满足经济发展对建设用地的需求。因此，我们在城镇化快速发展过程中，一定要提升用地结构，调整水准，不仅要优化农用地结构，而且要提高建设用地的整体集约利用率，优化建设用地内部的组成结构和布局结构，调整城镇体系及城乡居民点的数量和规模结构，这些都是当前土地资源优化配置的重要手段。 （4）发挥乡村城镇化快速发展对人地矛盾和保护耕地的积极作用，不断加速土地资源的优化配置
我国是农业人口众多的发展中国家，城镇化有利于减少农村人口，减低人口增长对土地的压力。如按1995年我国城乡人口和耕地面积计算，城镇化水平每提高一个百分点，农村人口人均耕地就可增加0.008 7公顷(0.13亩)。乡村城镇化水平的提高，无论是占地总规模，还是人均占地数量都可以得到大大降低。所以说，乡村城镇化是最为节约用地的一种土地利用方式；从长远(农村退宅还田后)和全国而言(中西部人口向沿海迁移)，城镇化也有利于耕地的保护。 我们还应该提升土地利用效率。土地是宝贵的稀缺性资源，强化土地利用总体规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强节地责任和考核，切实提高城镇建设用地集约化程度，提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度。建立城镇空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，形成生产、生活、生态空间的合理结构。严守耕地、生态两条红线。一是严守耕地保护红线。既要保证耕地数量，确保耕地保有量不减少，也要保证耕地质量，防止变味的“耕地占补平衡”。二是严守生态保护红线。划定生态保护红线，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量，建设好“美丽乡村”、“绿色城镇”和“美丽城镇”。
由于过去我国城镇化进程缓慢，城镇化落后于工业化，农村滞留了大量的剩余人口和过剩劳动力，导致原本已经十分紧张的人口与土地之间的矛盾更加尖锐，使农业生产率无法得到根本性的提高。另外，我国许多城镇在城镇化进程中出现了城镇土地供给总量失控，土地资源严重浪费，城镇用地计划被大大突破的现象。还有在城镇化过程中出现了大量既拥有城镇用地又拥有农村用地的“两栖居民”的大量存在，也是城镇化与土地占用矛盾表现突出的重要原因。解决我国