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对古德诺行政二分法的解读和再认识
摘要：古德诺提出政治与行政的二分论，即国家具有意志表达和意志执行的两种基本职能，政治功能和行政功能。但是他的主要研究意图却是政治与行政之间的相互协调，协调的途径有两种，分别是政治对行政的控制和行政的适度集权。古德诺通过对美国政治体制的考察，发现法定体制外的政党具有这一协调力量。古德诺思想的核心在于如何通过协调政治与行政来实现民治政府和高效行政的目标。 关键词：古德诺；政治与行政；二分法；
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与古德诺同一时代的德国的斯坦因、布隆赤里,法国的狄克洛克早就论述过行政与政治的区别。“行政学之父”威尔逊也明确提出要把政治与行政区分开来。古德诺全面而系统地对威尔逊的见解作了进一步的阐释，但古德诺并没有把主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是着重分析了外部环境问题，这也是局限所在。
一、政治与行政二分理论的基本内容
行政学界普遍认为最先提出政治与行政二分理论的是威尔逊，但是最早对这一理论作出全面而系统地阐述的是古德诺。
构成了古德诺的“政治与行政二分理论”体系，这一体系包括以下内容：
1、高级行政官员要对政治官员负责并执行政治官员的意志 低级的行政官员不应该有明显的政治倾向，要能够为任何一个政党组成的政府提供服务。对于某一特定的政策，允许他们有自己的见解，作为负责制定和执行政策的政府机构成员，有权力提出自己的观点并表明自己的态度，但是不能有党派的色彩，应该忠实地服务于不同党派组成的政府。
2、行政更多的表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
行政追求的首要的是效率。政府应该知道应该怎样用尽可能少的成本提高效率来完成恰当合适的工作。
3、政府的职能有两种，政治职能和行政职能。
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用三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的分权和制衡原则。 4、 古德诺政治与行政二分思想的核心内容是政治与行政的协调
古德诺在《政治与行政》一书中着重的论述了这一思想，说明了并不像人们所想的那样政治与行政是完全分离的。古德诺认为政治与行政二分的“二分”是针对政府职能这样的一个前提而存在的，而在具体行政事务上和公共事务上政治与行政是不可以完全分离的，二者是相互联系、相互影响的。
二、古德诺对威尔逊“政治与行政二分思想”的发展
1、对“行政”范畴概念的界定
威尔逊认为：行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。由此表明，威尔逊对行政范围概念的界定相对来说狭窄一些。
古德诺从相对主义的角度来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，不仅包括政府行政，还包括司法行政。他将行政的功能划分为司法行政和政府行政。又将政府行政划分为执行法律的功能和建立、维持和发展政府组织的功能。执行法律的功能又可以分为执行的功能、准司法的功能和统计和半科学的功能。
行政的各种功能中，执行的功能必须服从于政治的功能，其中的很大一部分与政治并无关系。
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2、对行政学研究目标和任务的完善
威尔逊明确地提出了行政学的研究目标。认为行政学研究的目标在于：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱、人力上的消耗来完成这些专门任务”。威尔逊强调的“适当”，是指凡是公共事务应当由政府管理，而不应该由其它社会组织承担，这才体现“适当”；政府包揽一切社会事务，或应该由政府承担却不管，为“不适当”。因此威尔逊认为，行政学应该以行政职能作为研究的起点，其次是研究政府通过采用什么样的方式、方法进行管理来提高行政效率，完成行政任务，这些要素构成了行政学各个部分具体的研究内容。
古德诺在威尔逊的基础上，提出行政学应该注重对政府的行政效率、使用方法、技术标准节约成本等科学管理方面的研究，不应该去研究政治问题和使用民主的或程序的标准，更进一步明确了行政学的研究对象。
3、对待民主与效率二者关系的态度
威尔逊认为，民主与效率这一对概念是相互矛盾的，提高行政效率要以牺牲民主为代价。
古德诺的政治与行政二分思想渗透了民主与效率，这也是当时西方社会传统和工业时代的价值诉求。是针对当时美国的政党分肥制提出的一种对策，也是针对当时地资本主义经济飞速发展引起的国家政治体制的变动的一种回应。实践证明了它确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。政治与行政二分法以民
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主选举、政党政治来保证和体现民主；以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率，所以民主与效率便统一了起来。
4、政治与行政的协调方式
政治与行政二者协调方式的提出是古德诺对威尔逊二分思想发展的突出贡献。威尔逊没有提出具体的协调方式。古德诺在《政治与行政》一书中，论述了政治与行政二者协调的重要性和二者之间如何取得协调，首先是政治对行政的适度控制，其次是行政的适度集权化，最后是法外调节—政党的作用，进而达到政治与行政的协调。
三、古德诺对二分法的巨大贡献
古德诺对政治与行政二分法的贡献不在于他提出了两者二分的必要性，而是他强调了政治与行政之间的协调并对之做出了系统的阐释。分析《政治与行政》这部著作，发现政治与行政二者的分离的最终目的是要实现政治与行政的协调。
1、二者分离的必要性
现代代议制政府的责任要求政治必须对行政适度控制，行政要向政治承担责任，通过责任机制的相联系，把政治与行政连接起来，达到民主与效率的统一。
行政是政治的重要组成部分，二者难以完全分开，要求在处理问题的过程中应该联系二者。在处理行政问题的时候，必须考虑政治对行政的影响。
政治与行政具有差异性，要正视政治与行政二者的差异性。