深圳水务信息化顶层设计初探与实践
陈筱云
深圳市水务局法规和科技处
信息化顶层设计是当代国际信息化潮流中的一股趋势，国内外不同行业的顶层设计理论活动和实践活动，为我们开展水务信息化顶层设计提供了丰富的知识素材和实际经验。为此，开展水务信息化顶层设计的理论探讨和工程项目建设的实践分析，具有积极的意义。 一、顶层设计的概念、内涵与外延 1.顶层设计概念的解释
顶层设计是自高端开始的总体构想。顶层设计的概念，最初来自自然科学或大型技术工程领域，如人类基因组工程研究、航天工程研究等，是指为完成某一大型工程 项目，要实现理论一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化。顶层设计的思想内涵是用系统论的方法，以全局视角，对项目建设的各方面、各层次、各种 要素素进行统筹考虑，和谐各种关系，确定目标，选择实现目标的具体路径，制定正确的战略战术，并适时调整，规避可能导致失败的风险，提高效益和降低成本。
这一工程学概念，后来被西方国家广泛引用于军事和社会学领域，甚至成为政府统筹内政外交制定国家发展战略的重要思维方法。 2.顶层设计的国内情况
（1）中国航天科技集团总经理王礼恒院士在谈到我国载人航天与绕月探测工程时，就先后多次提到要进行顶层设计，“加强航天发展的顶层设计，从国家和全局的 高度来统筹安排航天发展”。中国国防科工委副主任、国家航天局局长栾恩杰曾在2003年6月11日表示，中国航天需要政府从国家战略的高度出发，做好顶层 设计和整体规划，调整结构、整合资源。《中国的航天》白皮书提到“建设新一代运载火箭型谱化系列”，其中的“型谱”即是产品设计方面的顶层
设计。
（2）电子政务的“顶层设计”思想是最近几年随着我国政务信息化实践的深入而逐渐产生的一种认识。在2001年，中科院计算所所长李国杰院士就提出了“加 强顶层设计”的概念。2002年，国家信息化专家咨询委员会委员曲成义教授提出，电子政务实施是一场革命，“因为它面临着4项挑战。其中的第三个挑战是电 子政务平台的顶层设计”。2003年8月，北京市范伯元副市长也指出“目前北京市的电子政务的建设力度虽然很大，但是缺乏一种整体的设计、整体的组织和顶 层的设计。”
（3）在电子政务已经普遍取得阶段性成果的时候，国务院信息办提出了下一阶段电子政务的首要任务是“抓好电子政务的顶层设计”。这一任务的提出，确定了提高电子政务建设绩效的导向，为电子政务健康地向纵深发展提出了新任务和新目标。
（4）十七届五中全会提出，要“更加重视改革顶层设计和总体规划”。“十二五”规划重申了这一要求，并对深化各方面的改革做了总体规划。加强顶层设计，是 要按中央的部署，进一步通过顶层设计加强社会管理以及加强社会体制改革的整体性、协调性和平衡性。顶层设计，不完全等同于整体设计。顶层设计是一种总体 性、原则性的设计，或者是关键领域、关键环节的设计，起的是导向、示范、引领、规范、提纲挈领、带动全局的作用。 3.顶层设计概念的外延
顶层设计是一个很广泛的概念，在不同的领域有不同的内涵与外延。 信息化顶层设计的思想内涵，主要是用系统论的方法，对信息化建设的各个方面、各个层次、各种参与力量、各种正面的促进因素和负面的限制因素进行统筹考虑， 理解和分析影响信息化建设的各种关系，从全局的视角出发，对信息化建设的基本问题进行总体的、全面的设计，确定信息化建设目标，选择和制定实现目标的路径 和战略战术，并提出体制、法律和业务的改进建议，从而尽量规避规划的缺陷和不足，从根本上减少风险。 政府信息化顶层设计的含义：
顶层的第一层含义——整体和全局。顶层设计的定位是要跳出局部环境的束缚和影响，站在全国互联和全网通用的整体高度和全局视野，去分析和制定电子政务建设的战略战术。
顶层的第二层含义——业务、政务的应用。顶层设计的重点是用信息工程的方法，从宏观上对业务需求进行收集、梳理和描述，按一定层次呈现，并以数据的形式保 存在数据库中，形成丰富、清晰、完整的业务资料，通过系统开发和应用，从而转变业务职能，完善业务利益关系，推动业务决策。
顶层的第三层含义——政府绩效。顶层设计的核心是针对经济调控、市场监管、城市建设、社会管理、公共服务等政府职能，促进职能转变，优化管理模式，再造审批流程，提高政务效率，推动体制创新，实现政府绩效目标。 二、顶层设计在国内外不同行业中的应用 1.西方国家电子政务顶层设计情况介绍
为了保证电子政务建设中先后开发系统的兼容性和互操作性，各国政府都采用一定的技术和手段，进行电子政务系统的顶层设计。 （1）美国的FEA
美国以市场需求为导向，应用企业架构（EA）思想构建了“联邦企业体系架构（FEA）”。FEA由5 个参考模型组成，共同提供了联邦政府的业务、绩效与技术的通用定义和架构,是系统分析政府的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基础，也是专门用于 帮助跨部门分析、发现政府的重复投资与能力差距、寻找联邦机构内部与联邦机构之间的协作机会。
美国联邦政府的电子政府政策由原先的注重具体项目、业务与资金配给的特别管理向通过引入绩效管理、制定业务规范、明确技术标准而将电子政府纳入制度化运行轨道的例行管理转变,其目的是共享联邦政府IT投资、实现政府信息资源的互联互通。
顶层设计的基本目标就是数据与处理的高度集中。
（2）英国的e-GIF
英国政府基于政府资源的信息管理，发布了“电子政府交互架构（e-GIF）”，是“自下而上”模式。这种模式优先考虑的是底层数据交换能力和系统的互操作能力，增强政府对部门之间的资源共享和快速决策功能。
其顶层设计的基本目标是最大限度去保障各类资源自下而上的共享。 （3）德国的SAGA
德国政府发布“面向电子政务应用系统的标准和体系架构（SAGA）”，是介于美、英之间的模式。主要是针对电子政务应用软件的技术标准、规范、开发过程、数据结构等进行系统化规定，从软件工程角度对电子政务的软件系统开发和应用进行规范。
其顶层设计的目标是通过规范数据和应用系统来实现资源共享与业务协同。 2.美国国防管理的顶层设计
2003年，美国国防部长拉姆斯菲尔德在系统工程方法基础上，还从系统哲学、复杂性科学的层面看问题，全面修改原“规划、设计与预算”（PPBS）制度， 制定了新的“规划、计划、预算与执行”（PPBE）制度，更加注重规划、计划与军事能力需求的结合，把新的战略需求及时有效地融入国防计划之中，更好地把 资源分配、武器装备采办和军事能力过程融为一体。 顶层设计思路和逻辑关系如下：
确定作战能力需求→指导下一步的国防政策、战略方针→制定《国家安全战略》（提出国家安全战略的近期设想）→制定《国家军事战略》（提出支撑国家安全战略 目标的指导原则））→制定《战略规划指南》（提出国防政策、目标、战略方针）→制定《联合规划文件》（阐述各个领域的军事需求，各项计划的先后顺序）→制 定《联合计划指南》（确定近期优先发展的能力，为计划阶段的工作提供指导）。
国防管理规划至计划阶段的总体构想，反映出顶层设计的思路，其五个文本顺序而生、环环相扣，体现了顶层设计的逻辑关系。 3.中国特色新军事革命的顶层设计。
中国特色新军事革命战略规划的总体构想，简单描述如下：
安全环境分析→军事使命任务→军事能力需求→军事力量结构→实施计划方案→资源保障投入→模拟评估选择→决策行动切入。
总体构想的特点是：从未来把握现实→以使命决定能力→由能力选择结构、制造技术。战略规划的总体构想体现了顶层设计的正确思路和科学方法。 4.我国信息安全顶层设计
顶层设计的思路是：网络安全的保障直接决定国家机关的稳定运行，国家的电子政务一旦出现任何风险，都会对国家的发展带来巨大的损害，因此，必须站在全局规划的角度，对信息安全的整体进行完整的构想和实施。
信息安全总体规划包括：一是落实信息安全的等级保护制度；二是建立健全信息安全保障体系；三是做好信息安全系统的风险评估工作；四是做好系统的应急和灾备 工作。其中的信息安全保障体系内容：一是技术保障体系；二是管理保障体系，一方面，要从全局观的角度构建信息安全管理体系；另一方面，要重视标准和方法。 国际标准化组织制定了ISO/IEC27002标准，该标准规定了需要控制的关键点（11个控制领域、39个控制目标、133个控制措施）。 三、水利信息化顶层设计的主要内容
水利信息化顶层设计工作是一项具有开创性的工作，对解决水利信息化建设过程中的全局性、系统性问题意义重大，对统一技术架构、强化资源整合、促进信息共享、保障良性运行等十分必要。 1.水利信息化顶层设计的思路