一人有限责任公司的注册资本最低限额为人民币十万元。股东应当一次足额缴纳公司章 程规定的出资额。一个自然人只能投资设立一个一人有限责任公司。该一人有限责任公司不 能投资设立新的一人有限责任公司。
△2－59 《中华人民共和国劳动合同法》的适用范围
中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位） 与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。 国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解 除或者终止劳动合同，依照本法执行。 △2－60 劳动合同的订立
劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。订立劳动合 同，应当遵循合法、公平、平等自愿、协商一致、诚实信用的原则。
用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。用人单位应当建立职工名册备查。用 人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或 者以其他名义向劳动者收取财物。
建立劳动关系应当订立劳动合同。劳动合同应当以书面形式订立，并具备以下条款： （1）用人单位的名称、住所和法定代表人或者主要负责人；
（2）劳动者的姓名、住址和居民身份证或者其他有效身份证件号码； （3）劳动合同期限；
（4）工作内容和工作地点； （5）工作时间和休息休假； （6）劳动报酬； （7）社会保险；
（8）劳动保护、劳动条件和职业危害防护；
（9）法律、法规规定应当纳入劳动合同的其他事项。
劳动合同除前款规定的必备条款外，用人单位与劳动者可以约定试用期、培训、保守秘 密、补充保险和福利待遇等其他事项。 第二单元 行政法律 45
△2－61 劳动合同的期限
劳动合同分为固定期限劳动合同、无固定期限劳动合同和以完成一定工作任务为期限的 劳动合同。
以完成一定工作任务为期限的劳动合同，是指用人单位与劳动者约定以某项工作的完成 为合同期限的劳动合同。用人单位与劳动者协商一致，可以订立以完成一定工作任务为期限 的劳动合同。
固定期限劳动合同，是指用人单位与劳动者约定合同终止时间的劳动合同。用人单位与 劳动者协商一致，可以订立固定期限劳动合同。
无固定期限劳动合同，是指用人单位与劳动者约定无确定终止时间的劳动合同。用人单 位与劳动者协商一致，可以订立无固定期限劳动合同。有下列情形之一，劳动者提出或者同 意续订、订立劳动合同的，除劳动者提出订立固定期限劳动合同外，应当订立无固定期限劳 动合同：
（1）劳动者在该用人单位连续工作满十年的；
（2）用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在 该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的；
（3）连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没有本法第三十九条和第四十条第一项、
第二项规定的情形，续订劳动合同的。
用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者 已订立无固定期限劳动合同。 △2－62 劳动争议的解决
解决劳动争议，应当根据事实，遵循合法、公正、及时、着重调解的原则，依法保护当 事人的合法权益。
发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位 协商，达成和解协议。
发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解 组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委 员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。劳动 争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之 日起计算。
发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。与争议事项有关的证据属 于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。(button) 公共服务岗位工 (多媒体)
第三单元 公 共 管 理 △3－1 公共管理
公共管理是指社会公共组织为推进社会整体协调发展和增进社会公共利益，运用社会公 共权力对社会公共事务所实施的规划、执行、协调和控制的活动。
（1）从管理主体看，公共管理是由政府、非政府公共组织和民众三大主体所组成的管理 体系。在三大主体中，政府依然是解决公共问题的核心主体，非政府组织、非营利组织是重 要补充力量，私人部门和公民积极参与。公共问题的解决更多是合作治理的网络行动。 （2）从管理客体看，公共管理的对象是社会公共事务。即负责对一定共同体成员普遍关 注的公共问题、普遍需求的公共物品和公共服务的组织与管理。如公共安全、公共秩序、公 共资源、公共财政、公共服务、公共项目、公共政策等，其核心是公共服务。社会公共事务 一般具有公益性、非盈利性和规模性等特性。
（3）从管理内容看，公共利益是公共管理的核心。“公共利益”是指一定区域范围内事 实上或者可能影响到全体成员的利益。对已经影响到区域内全体成员利益的事件，应该由专 门的公共部门出面加以管理和协调，以保证用最低的成本实现成员利益的最大化。对于只影 响到部分成员，或者今后可能会影响到全体成员的事件，公共部门也应该出面加以管理和协 调，或者防止损害公共利益的事态扩大（如环境污染），或者协调成员的利益分配（如公共设
施的兴建与维护等）。因此，公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨。
（4）从管理方式看，强调对私人部门管理经验的借鉴。公共管理强调以开放的视野，在 关注“政治议程”和“公共价值”的前提下，在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理 机制、管理技术与管理手段。
（5）从管理职责任务看，公共管理的职责任务是管理社会公共事务，处理社会公共问题， 提供和组织社会公共产品与服务，满足社会公共需要，增进社会公共利益，推进社会整体协 调发展。
△3－2 公共管理的特征
公共管理除具有管理的一般特征外，还具有下列特征： （1）以实现社会公共利益为目标；
（2）以公共组织为依托；
（3）以公共权力的运用为特征； （4）必须接受社会公众的监督。 46
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第三单元 公共管理
○3－3 公共管理的地位作用
在国家存在的历史条件下，政府和政府公共管理在整个国家和社会主体中居于重要的地
位，起着重要的作用。其重要性集中表现在国家公共管理的好坏，直接关系到国家的兴衰与 成败。世界各国的历史经验表明：管理能力高的国家，生产力和生活水平也高；管理能力低 的国家，生产力和生活水平也低。对于那些生产力和生活水平低的国家来讲，如果不首先大 大提高管理水平，是不可能提高生产力水平和生活水平的。因此，科学管理和科学技术一样， 是推动社会前进的车轮。一个国家、一个民族的生存和发展，在很大程度上要取决于这两个 方面的能力。
△3－4 公共管理的基本原理
公共管理原理是指具有普遍意义的有关国家公共管理的基本道理，或者说是一般的或公 认的公共管理的信念或真理。它是国家公共管理经验和公共管理活动客观规律的概括和反映，
是公共管理科学理论宝库的重要组成部分，具有抽象性、概括性、科学性和普遍性。现代国 家的公共管理应遵循的基本原理主要有：系统管理原理、分级管理原理、管理封闭原理、权 变管理原理、人本管理原理、管理创新原理等。 △3－5 系统管理原理
系统管理原理要求社会公共部门在管理社会公共事务时，要运用系统论的理论和方法进 行管理，尽量谋求公共管理系统和公共管理过程的整体优化，以提高公共管理的绩效。 公共管理强调运用系统论的理论和方法进行管理，主要是因为政府组织和其他非政府公 共组织是个庞大的管理系统，社会公共事务是相互联系和相互依存的，要协调好公共组织内 部和外部的各种关系，处理好社会公共问题，管理好社会公共事务，不从系统整体的角度考 虑和处理问题不行。
系统理论和系统方法在国家公共管理中有着广泛的应用前景。在管理主体的建设上，运 用系统的观点和系统分析的方法处理问题，有助于我们合理设置和配置公共组织机构和人员；
在重大问题的决策上，运用系统的观点和系统分析的方法，有助于我们找到问题的症结和解 决问题的最佳方案，实现公共决策的科学化；在工作安排和组织指挥上，运用系统的观点和 系统分析的方法，有助于我们科学地安排工作和进行指挥，实现公共管理的高效化。 △3－6 分级管理原理
分级管理原理要求公共部门的管理要按照管理层次，实行分权而治，分级管理的办法， 以减轻上层领导的工作负担，加重下级人员的责任权限，调动上下两个积极性做好社会公共 事务的管理工作。
公共部门强调实行分级管理，主要是因为公共管理者的能力、精力和时间是受到限制的。 当公共部门的规模过大，管理任务过重，超出公共管理人员的能力、精力和时间限度时，则 47
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公共服务岗位工
必然照顾不周，出现失误，因此必须实行分级管理。
在公共部门实行分级管理，应做好两个方面的工作：一是正确划分管理层次，明确职责 权限；二是严格按照管理层次，逐级指挥命令和请示汇报。在公共管理过程中，上级的指示、 命令必须按照管理层次逐级下达，非特殊情况，不允许越级指挥即“一竿子插到底”；下级的
请示、报告也必须按照管理层次逐级上报，非特殊情况，不允许越级请示、报告即“直接通 天”。否则会打乱管理层次，造成中间梗阻，引起管理混乱，影响管理效果。 △3－7 管理封闭原理
管理封闭原理要求公共部门的管理活动要形成连续闭合的回路，使指示的下达、执行、 监督、反馈不间断地进行，以不断改善管理状况，提高管理水平。
科学管理的理论和实践都证明，任何管理活动过程都要形成连续闭合的回路，才能产生 有效的管理运动和收到良好的效果。
在公共管理中贯彻管理封闭原理应注意两个主要方面：第一，管理的各个环节要闭合。 即决策、执行、监督、反馈等环节要一环扣一环，形成一个闭合的圈，以保证正确的决定、 指示顺利贯彻执行并取得良好效果。那种只重视发布指示，不重视检查、考核指示执行情况 的做法，是不可能收到良好效果的。第二，政策措施要闭合。在公共管理过程中，在制定和 出台新的政策措施之前，一定要对政策措施的实施后果进行比较准确的估计和判断，尤其要 预测政策措施在实施中可能出现的偏差、漏洞和负面影响，并采取相应的措施纠正偏差，堵 塞漏洞，防止负面影响的产生，使政策措施尽可能完善和配套。这样，才能确保政策措施的 贯彻执行并收到良好的政策效应。 ○3－8 权变管理原理
权变管理原理，要求公共部门的管理要根据不同的对象、环境和条件，选择不同的管理 方式与方法，随机应变，灵活机动地处理问题。
现代社会是复杂多变的，公共部门所处的环境条件也是复杂多变的。环境条件变了，管 理对象、任务变了，管理的方式方法、政策措施也应相应的变一变，不能以不变应万变，否 则会导致管理的失败。成功的管理者必须是一位优秀的诊断家，必须根据不同的环境条件采 取不同的管理策略。
权变管理原理在公共管理中的运用相当广泛。
（1）在工作指导上，要区别对待，分类指导，不能搞“一刀切”；
（2）在政策措施制定上，要从实际情况出发，实事求是，切实可行，切不可照搬照抄别 人的做法；
（3）在政策执行上，要从实际情况出发，创造性地执行，该灵活变通的要灵活变通，切 不可太死板；
（4）在领导工作中，应根据不同的对象、环境和条件，采取不同的领导方法或激励手段， 切不可不分对象、环境和条件，一味采取某种领导方法或激励手段。 48
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第三单元 公共管理
3－9 人本管理原理
人本管理原理要求公共部门的管理要以人为本，注重提高人的素质，激发调动人的积极
性做好工作。
马克思主义认为，在生产力诸要素中，人是最活跃、最能动的因素。现代管理理论认为， 一个国家、地区、部门唯一真正的资源是人，事业的成败也主要取决于人。因此，现代公共 管理必须以人为本，通过提高人的素质和激发调动人的积极性做好工作。
在公共管理中贯彻人本管理原理，一要转变思想观念，树立尊重知识、尊重人才的新观 念；二要改革人事制度，健全人事法规，用政策和制度激发调动人的积极性；三要改善人际 关系，创造团结、和谐的机关工作气氛，为职工积极性、创造性的发挥创造条件；四要采用 先进技术和设备，逐步实现办公自动化，为职工积极性、创造性发挥创造物质条件。 3－10 管理创新原理
管理创新原理要求公共部门的管理者要解放思想，大胆创新，以开拓管理工作的新局面。 创新就是淘汰旧事物，创造新事物。公共部门的管理必须创新。因为创新是一个民族进 步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。只有不断创新，才能不断发展和进步。 管理创新的任务是：
（1）对环境变化迅速作出反应，以适应环境并创造环境； （2）降低管理和服务成本，提高公共部门的效益和竞争力；
（3）开发人力资源和激发创造性潜能，提高劳动生产率和职工的满意度。
管理创新的内容包括：观念创新、组织创新、制度创新、方法创新、服务创新、技术创 新等。
△3－11公共管理的基本原则
公共管理原则是指在国家公共管理工作应当遵循的基本准则。它是国家政治制度的基本 要求和公共管理活动客观规律的反映。 我国公共部门的管理必须坚持下列原则：
（1）政治原则。要求公共部门及其人员坚持“四项基本原则”，始终保持正确的政治方向。 （2）法治原则。要求公共部门及其人员必须在宪法和法律的规范内活动，必须严格按照 法律、法规的规定执行公务，处理问题，使国家公共管理完全走入法治轨道。 （3）服务原则。要求公共部门及其人员全心全意为人民服务。
（4）科学原则。要求公共部门的管理要从实际情况出发，实事求是，严格按照客观规律 办事，逐步实现国家公共管理的科学化。
（5）民主原则。要求公共部门通过各种途径和形式，吸收越来越多的人民群众参加社会 公共事务的管理，逐步实现社会公共管理的民主化。
（6）效率原则。要求公共部门及其人员要有时间观念、效率观念，要高质量、高效率地 工作，尽量用最快的速度、最好的质量、最低的消耗去实现公共管理目标。 49
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公共服务岗位工
2013年四川省机关事业单位 公共服务岗位工培训教材
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第一单元 时事政治
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第一单元 时 事 政 治
△1－1 市场、市场主体、市场客体 市场的概念有广义和狭义之分。
狭义的市场是指有形市场，即商品交换场所。
市场主体是指在市场上从事交易活动的组织和个人。市场主体既包括自然人，也包括以 一定组织形式出现的法人；既包括赢利性机构，也包括非赢利性机构。在通常情况下，市场 主体包括企业、居民、政府和其他非赢利性机构。其中，企业是最重要的市场主体。 市场客体是指各种商品及其服务。 △1－2 买方市场和卖方市场
买方市场是指交易由买方左右的市场，即市场是在具有压倒优势的买方力量的控制下运 行的。买方市场的典型特征是：市场上商品供大于求，买方有极大的挑选商品的余地，商品 价格下浮，顾客被称为是“上帝”。
卖方市场是指交易由卖方左右的市场，即市场是在具有压倒优势的卖方力量的控制下运 行的。卖方市场的典型特征是：市场上商品供不应求，商品价格上扬，所售商品成为“皇帝 的女儿不愁嫁”。 ○1－3 市场体系
市场体系是指相互联系的各类市场的有机统一体，它不仅包括消费品和生产资料等商品 市场，而且还包括资本市场、劳动力市场、技术市场、信息市场以及房地产市场等生产要素 市场。其中，商品市场、资本市场和劳动力市场是市场体系中最基本的内容，被称为是市场 体系的三大支柱。 △1－4 价值规律
价值规律是商品生产和商品交换的经济规律。它的基本内容是：商品的价值量由生产商 品的社会必要劳动时间决定，商品交换要以价值量为基础，实行等价交换。价格围绕价值上 下波动，不是对价值规律的否定，而是价值规律发生作用的表现形式。 △1－5 商品经济和市场经济
商品经济是指为交换而进行生产的经济形式，它包括商品生产和商品交换。 1
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商品经济是相对于自然经济和产品经济而言的一个经济概念，突出的是为交换而生产。 即：商品经济既不同于生产只是为了自己使用的自然经济，也不同于产品靠用行政命令来调
拨的产品经济。
市场经济是指按照价值规律的要求，以市场调节为基础和主导来配置社会资源的一种经 济运行形式。即凡是社会经济活动基本上是通过市场来实现的经济就是市场经济。对市场经 济概念的把握应明确两点：
（1）市场经济古已有之，最早的起源可以追溯到原始社会末期，在以后的几种社会形态 中不断得到发展，故市场经济不是资本主义社会特有的经济现象。
（2）市场经济是相对于计划经济而言，是一种配置社会资源的经济手段，它本身并不具 有也不可能具有社会基本制度的性质。 ○1－6 社会主义市场经济
社会主义市场经济是与社会主义基本制度相结合，在国家宏观调控下，使市场对资源配 置起基础作用的经济形式。对此概念应把握两点：
（1）这不是一般的市场经济，而是特殊的即社会主义条件下的市场经济。
（2）这不是一种按照价值规律完全进行自发调节的市场经济，而是一种虽然市场导向对 资源配置起基础作用，但同时注重社会主义国家宏观调控的市场经济，即社会主义市场经济 不但不排斥计划调控，它本身就包含有计划调控的内容，是一种市场机制与社会主义国家宏 观调控相结合（优势互补）的市场经济。 △1－7 社会主义市场经济的特殊性
社会主义市场经济与资本主义市场经济相比，有以下不同的特点。
（1）所有制基础不同：前者是建立在以公有制为主体、多种经济成分长期共同发展基础 之上的特殊的市场经济；后者则是建立在资本主义私有制基础之上。这是两者最本质的区别。 （2）分配制度不同：前者以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，实行一种兼顾效率 与公平的分配制度，先富帮后富，逐步实现共同富裕；后者实行按资本分配，资本家凭借对 生产资料的占有剥削雇佣工人。
（3）发展市场经济的目的不同：前者是为了解放和发展生产力，不断满足人民日益增长 的物质文化需要；后者是为了最大限度地榨取雇佣工人的剩余价值。
（4）宏观调控的条件和效果不同：前者能够把局部利益与整体利益、当前利益与长远利 益结合起来，能够充分发挥计划与市场两种手段的长处，能够集中必要的人力、物力和财力， 搞好关系到国计民生的重点建设。所有这些，可以使社会主义国家的宏观调控更科学合理， 作用更强，也更加有效；后者由于是私有制，由于资本家唯利是图，因而必然会限制计划的 科学性和完全性，以致难以达到预定目标，甚至形成周期性的经济危机，给经济发展和社会 生活造成巨大的冲击和危害。 2
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第一单元 时事政治
○1－8 怎样建立社会主义市场经济新体制
建立和完善社会主义市场经济体制，是一个长期发展的过程，是一项艰巨复杂的社会系 统工程。当前，应着重抓好以下五点：
（1）必须坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经 营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。
（2）建立全国统一开放的市场体系，实现城乡市场紧密结合，国内市场与国际市场相互 衔接，促进资源的优化配置。
（3）转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系，保证国民
经济的健康运行。
（4）建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度，鼓励一部分地区和 一部分人先富起来，走共同富裕的道路。
（5）建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进 经济发展和社会稳定。
○1－9 如何评价邓小平理论的历史地位
（1）实践证明，作为毛泽东思想的继承和发展的邓小平理论，是指导中国人民在改革开 放中胜利实现社会主义现代化的正确理论。
（2）在当代中国，只有把马克思主义同当代中国实践和时代特征结合起来的邓小平理论， 而没有别的理论能够解决社会主义的前途和命运问题。
（3）邓小平理论是当代中国的马克思主义，是马克思主义在中国发展的新阶段。 （4）邓小平理论是我们党在新的历史时期的指导思想。
1－10 为什么说邓小平理论是马克思主义在中国发展的新阶段
（1）邓小平理论坚持解放思想、实事求是，在新的实践基础上既继承前人又突破陈规， 开拓了马克思主义的新境界。
（2）邓小平理论坚持科学社会主义理论和实践的基本成果，抓住“什么是社会主义，怎 样建设社会主义”这个根本问题，深刻地揭示社会主义的本质，把对社会主义的认识提高到 新的科学水平。
（3）邓小平理论坚持用马克思主义的宽广眼界观察世界，对当今时代特征和总体国际形 势作出了新的科学判断。
（4）邓小平理论第一次比较系统地初步回答了经济文化比较落后的国家，如何建设、巩 固和发展社会主义的一系列基本问题，形成了新的建设有中国特色社会主义理论的科学体系。
△1－11邓小平理论的主要内容
邓小平理论贯穿解放思想、实事求是的思想路线，围绕“什么是社会主义、怎样建设社 3
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公共服务岗位工
会主义”这个首要的基本的理论问题，在我国社会主义发展道路、发展阶段、根本任务、发 展动力、外部条件、政治保证、战略步骤、领导力量和依靠力量、祖国统一等重大问题上， 形成的一系列相互联系的基本观点，构成了这一理论的科学体系。
△1－12 邓小平理论的精髓
解放思想，实事求是，是邓小平理论的精髓，它既贯穿于这一理论的各个方面，又贯穿 于这一理论形成和发展的全过程，是邓小平理论科学体系的世界观、方法论基础。只有牢牢 把握这个精髓，才能正确理解这一理论的全部内容，才能在实践中正确贯彻这一理论并不断 地发展这一理论。
○1－13 社会主义的本质
在总结长期历史经验、清理各种错误认识的基础上，邓小平对社会主义的本质作了科学 的概括：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”这一概括，纠正了以往只讲社会主义生产关系、忽视发展生产力的认识；突破了以往认为社会主义只有保护、发展生产力的任务而没有解放生产力的任务的传统观念；舍弃了以往把计划经济当作社会主义本质特征的不科学的观点。这是探索建设有中国特色社会主义道路的最重大的理论成果之一，是对马克思主义特别是对科学社会主义理论的重
大发展。
△1－14 社会主义的发展动力
社会主义是在改革中前进的社会。如果说革命的阶级斗争是阶级社会发展的直接动力， 那么在阶级斗争已经不是社会主义社会主要矛盾的情况下，改革则成为社会主义社会发展的 直接动力。对此论断，我们必须明确两点：
（1）这里所说的改革作为一场新的革命，是在社会主义条件下，由无产阶级政党领导的 广义的社会革命，其性质是社会主义制度的自我发展和自我完善，而不是一个阶级推翻另一 个阶级那种原来意义上的政治革命。因此，它不允许否定和抛弃我们已经建立起来的社会主 义基本制度。
（2）改革作为中国的“第二次革命”，不是对原有经济体制的细枝末节的修补，而是对 旧体制的根本性变革。
○1－15 社会主义的根本任务
马克思主义的历史唯物主义从来认为，生产力是社会发展的最根本的决定性因素。邓小 平说得好：贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷；我们要建设的有中国特色的社会主义， 是不断发展社会生产力的社会主义；我们确定的基本路线，是以经济建设为中心，实现社会 主义现代化的发展路线。因此，社会主义的根本任务是发展生产力，党和国家的工作重点是 经济建设，这是对我国社会主义建设经验教训和社会主要矛盾进行科学分析得出的最重要的 结论，是解决当代中国一切问题的关键。 4
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△1－16 社会主义的基本制度
虽然新生的社会主义制度因建立不久还不成熟、不完善，但是已经初步地而且又是有力 地显示出了它的优越性，表现出强大的生命力，充分说明“只有社会主义才能救中国，只有 社会主义才能发展中国。”我们要坚持社会主义的基本制度即：
（1）坚持以公有制为基础、实行按劳分配原则的社会主义基本经济制度； （2）坚持共产党领导、实行人民民主专政的社会主义基本政治制度； （3）坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导 的社会主义意识形态。
△1－17 建设有中国特色社会主义的基本路线
在社会主义初级阶段，我们党建设有中国特色的社会主义的基本路线是：领导和团结全 国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业， 为把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家而奋斗。这条基本路线的 主要内容概括起来说，就是“一个中心、两个基本点。” ○1－18 我国尚处在社会主义初级阶段的基本含义
中共十三大报告指出，我国正处在社会主义的初级阶段。这个论断包括两层含义：
（1）我国社会已经是社会主义社会。我们必须坚持社会主义，而不能退回去搞资本主义。 （2）我国的社会主义社会还处在初级阶段。我们的经济建设、各项改革和一切工作，都 必须从这个实际出发，循序渐进，而不能急于求成，盲目求纯，企图超越这个阶段。 △1－19 我国社会主义建设的发展战略
在我国落后的生产力基础上实现社会主义现代化是一项十分艰巨的事业，它肩负着既要 完成传统的工业化，又要同时迎头赶上世界新的技术和产业革命的双重任务。邓小平为我们 设计了分“三步走”基本实现现代化的宏伟蓝图：第一步从1981年到1990年国民生产总值
翻一番，解决温饱；第二步从1991年到2000年再翻一番，达到小康；第三步，到下个世纪 中叶再翻两番，达到中等发达国家水平。这就是我国在社会主义初级阶段经济发展的战略目 标和战略步骤。
△1－20 四项基本原则
四项基本原则，即坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持共产党的领导，坚持马 克思列宁主义、毛泽东思想。这是邓小平对我们党长期以来积累的经验所作出的科学概括， 体现了亿万中国人民的共同意志，是不可动摇的立国之本。坚持四项基本原则，是我们事业 健康发展的基本前提和根本保证。四项基本原则主要起着三方面的政治保证作用： 5
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公共服务岗位工
（1）保证有一个坚定正确的政治方向。 （2）保证有一个团结稳定的社会环境。 （3）保证有统一的意志和统一的行动。
坚持社会主义道路的实质，就是全党和全国各族人民要坚定不移地走建设有中国特色社 会主义的道路，充满信心地为这个伟大事业而不懈奋斗；坚持人民民主专政的实质，就是不 断发展社会主义民主，切实保护人民的利益，维护国家的主权、安全、统一与稳定；坚持共 产党领导的实质，就是坚持党在建设有中国特色社会主义事业中的领导核心地位，发挥党总 揽全局、协调各方的作用；坚持马列主义、毛泽东思想的实质，就是坚持马克思主义的指导 地位，并在实践中不断丰富和发展马克思主义。 ○1－21 社会主义精神文明建设
社会主义精神文明建设的战略地位是：社会主义精神文明是社会主义社会的重要特征； 是关系社会主义事业兴衰成败的大事；是我国社会主义现代化建设总体布局的重要组成部分。
社会主义精神文明建设的根本任务和目标是：适应改革开放和社会主义现代化建设的需要， 培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新人，提高整个中华民族的思想道德素质 和科学文化素质。
△1－22 社会主义社会判断工作是非得失的根本标准
在社会主义社会，判断路线、方针、政策正确与否，判断改革和各方面工作的是非得失， 归根到底，要以是否有利于发展社会主义社会生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合 国力，是否有利于提高人民的生活水平为标准。 △1－23 科学技术是第一生产力
随着世界新技术革命的爆发，在当今时代，科学技术与经济、社会发展的关系越来越密 切，科学技术的作用越来越巨大。据此，邓小平提出了“科学技术是第一生产力”的论断， 并强调社会生产力的巨大发展，劳动生产率的大幅度提高，最主要的是靠科学的力量、技术 的力量，中国实现现代化关键是科学技术。 △1－24 反对“法轮功”是一场严肃的政治斗争 以李洪志为首的“法轮功”，是一个具有反科学、反人类、反社会、反政府性质的非法邪 教组织。它具有教主崇拜、精神控制、编造邪说、敛取钱财、秘密结社、危害社会等邪教组 织的六大基本特征。现在，“法轮功”更是演变成西方敌对势力大肆反华、妄图颠覆中国的政治工具。我们一定要立场坚定，旗帜鲜明，深入揭批“法轮功”的种种阴谋，将这场严肃的政治斗争胜利地进行到底。 6
（1）对县级以上（含县级）地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请 人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复 议。
（2）对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体 行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
（3）对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门申请行 政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决， 国务院依照本法的规定作出最终裁决。 公共服务岗位工 38
△2－35 对地方各级人民政府的行政复议管辖
（1）对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。 （2）对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行 为不服的，向该派出机关申请行政复议。
（3）对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的 省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起 行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。 ○2－36 行政复议的申请人
申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。
有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公 民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。 有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行 政复议。
○2－37 行政复议的决定
行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出 意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （1）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的， 决定维持；
（2）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（3）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法； 决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行 政行为：
①主要事实不清、证据不足的； ②适用依据错误的； ③违反法定程序的； ④超越或者滥用职权的；
⑤具体行政行为明显不当的。
（4）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为 的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行 政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理 由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 第二单元 行政法律 39
2－38 监督行政法律制度
监督行政法律制度是指现代国家关于组织和个人对行政机关及其工作人员行使职权、履 行职责实行监督的主体、内容、权限、方式、程序及法律责任等法律和制度的总称。在我国 主要包括： 1．国家监督
（1）人民代表大会对行政的监督。主要包括：法律监督、工作监督和人事监督。
（2）司法机关对行政的监督。包括人民法院的监督和人民检察院的监督。人民法院主要 通过审理行政案件进行监督。人民检察院通过侦查职务犯罪等方式对行政机关及其工作人员 的职权活动进行监督。
（3）行政机关的内部监督。包括上级行政机关对其下级行政机关的监督和专门监督。专 门监督包括审计监督和行政监察。 2．非国家监督
（1）执政党对行政的监督。主要包括：政治监督、法律监督和纪律监督。
（2）社会组织和社会舆论对行政的监督。人民政协、各民主党派、工会、共青团、妇联、 企事业单位、社会团体等组织和新闻媒体对行政主体及其工作人员的活动进行的监督。 （3）公民个人的监督。公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利； 对任何国家机关及其工作人员的违法失职行为有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利。 △2－39 行政诉讼及其特征
行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益， 以法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人参加下，对具体行政行为 的合法性进行审查并作出裁决的制度。其特征为： （1）行政诉讼案件由人民法院受理和审查。
（2）人民法院审理的行政案件仅限于就行政机关作出的具体行政行为的合法性发生 的争议。
（3）除法律另有规定外，行政复议不是行政诉讼的前置程序或必经程序。 （4）行政案件的审理方式原则上为开庭审理。 △2－40 行政诉讼的基本原则
（1）具体行政行为的合法性进行审查原则。
（2）被告负举证责任原则。作为行政诉讼被告的行政主体负有提供作出具体行政行为的 证据和所依据的规范性文件的责任。
（3）行政诉讼期间具体行政行为不停止执行原则。行政诉讼中，除法律另有规定外，当 事人争议的具体行政行为不因原告提起诉讼而停止执行。 （4）不适用调解原则。 公共服务岗位工 40
△2－41 行政诉讼的基本制度
（1）合议制度。行政案件的审判组织一律实行合议制，不能由一个审判人员独任审判。 （2）回避制度。当事人认为审判人员与本案有利害关系或有其他关系可能影响公正审 判，有权申请有关人员回避；审判人员认为自己与本案有利害关系或有其他关系可能影响公 正审判，应当申请回避。书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人的回避也适用上述规定。 （3）公开审判制度。人民法院审理行政案件，除涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规 定的外，一律公开进行。
（4）两审终审制度。当事人对一审判决或裁定不服的，在法定期限内有权提起上诉。二 审判决或裁定即为生效判决或裁定。
○2－42 人民法院不受理的案件
人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼： （1）国防、外交等国家行为；
（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令； （3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定； （4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。 △2－43 行政诉讼中被告的举证责任
被告作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据 的规范性文件。
在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人搜集证据。 △2－44 提起行政诉讼的条件 提起诉讼应当符合下列条件：
（1）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织； （2）有明确的被告；
（3）有具体的诉讼请求和事实根据；
（4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 △2－45 提起行政诉讼的判决
人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（1）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。 （2）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作 出具体行政行为： 第二单元 行政法律 41
①主要证据不足的；
②适用法律、法规错误的； ③违反法定程序的； ④超越职权的； ⑤滥用职权的。
（3）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。 （4）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具 体行政行为基本相同的具体行政行为。 △2－46 行政赔偿及其构成要件
行政赔偿是国家行政机关和行政机关工作人员在行使职权时，违法侵害公民、法人或其 他组织的合法权益造成损害的，国家负责向受害人赔偿的制度。其构成要件为：
（1）损害行为实施者必须是国家行政机关或行政机关工作人员。经国家法律、法规授权 的组织或行政机关委托的组织违法执行职务造成的损害，国家也必须承担赔偿责任。 （2）损害必须是行政机关或行政机关工作人员行使职权时造成的。如果从事与职权无关 的民事活动造成的损害，国家不承担赔偿责任。 （3）损害必须是违法行为造成的。
（4）损害是现实已经产生或必然产生的，国家只赔偿直接损害，对间接损害不承担赔偿 责任。
（5）赔偿必须是法律规定的。受害人的赔偿请求，应当在法定范围和期限内依法定程序 提出。
△2－47 国家不承担赔偿责任的情形
属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
（1）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
（2）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的； （3）法律规定的其他情形。 ○2－48 行政赔偿请求人
受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。
受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。
受害的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织有权要求赔偿。 2－49 赔偿义务机关
（1）行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损 公共服务岗位工 42
害的，该行政机关为赔偿义务机关。
（2）两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成 损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。
（3）法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法 权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。
（4）受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他 组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。
（5）赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行 使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。
（6）经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的 复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。 △2－50 行政追偿
行政追偿是指国家行政机关向行政赔偿请求人支付赔偿费用或履行赔偿义务后，依法责 令有故意或重大过失的公务员或受托的组织或个人，承担部分或全部赔偿费用的制度。 对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应 当依法追究刑事责任。
△2－51 经济法的定义及其基本含义
经济法是调整在国家协调经济运行过程中发生的经济关系的法律规范的总称。其基本含 义是:
（1）经济法调整特定范围内的经济关系；
（2）经济法调整在国家协调经济运行过程中发生的经济关系；
（3）经济法是经济法律规范的总称，不是一部法律或法规，而是一个部门法。 △2－52 代理及其特征
代理是指代理人在代理权限内，以被代理人的名义所独立实施的民事法律行为，被代理 人对代理人的代理行为承担民事责任。代理的基本特征为: （1）代理行为具有法律意义；
（2）代理人必须以被代理人的名义进行民事活动； （3）代理人在代理权限内能独立地作出意思表示；
（4）代理行为所产生的法律后果直接由被代理人承受。 △2－53 物权的设立、变更、转让和消灭
不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发挥效力；未经登记，不发生效
力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。当事人之 第二单元 行政法律 43
间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定 外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。
动产物权的设立和转让，自交付时发挥效力，但法律另有规定的除外。船舶、航空器和 机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。 因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发挥效力。 △2－54 业主的建筑物区分所有权
业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部 分享有共有和共同管理的权利。业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权 利。业主行使权利不得危及建筑物的安全，不得损害其他业主的合法权益。业主对建筑物专 有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得放弃权利不履行义务。业主转让建筑物 内的住宅、经营性用房，其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让。
建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内， 规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占 用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。 △2－55 合同及其法律特征
《合同法》所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事 权利义务关系的协议。合同具有以下法律特征： （1）合同是一种民事法律行为。
（2）合同是两个或两个以上的民事主体在平等自愿的基础上互相或平行作出意思表示， 且意思表示一致而达成的协议。
（3）合同是以当事人之间设立、变更、终止财产性的民事权利义务为目的。
（4）合同依法成立，即具有法律约束力。合同成立后，当事人不得擅自变更或解除合同， 违反合同应当承担相应的违约责任。 △2－56 合同法的基本原则
（1）平等原则，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。 （2）自愿原则，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。 （3）公平原则，当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。
（4）诚实信用原则，当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。
（5）合法原则，当事人订立、履行合同应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得 扰乱社会经济秩序、损害社会公共利益。 △2－57 设立有限责任公司应当具备的条件
（1）股东符合法定人数。有限责任公司由五十个以下股东出资设立。 公共服务岗位工 44
（2）股东出资达到法定资本最低限额。有限责任公司注册资本的最低限额为人民币三万 元。法律、行政法规对有限责任公司注册资本的最低限额有较高规定的，从其规定。 （3）股东共同制定公司章程。
（4）有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织机构。 （5）有公司住所。
○2－58 一人有限责任公司
一人有限责任公司，是指只有一个自然人股东或者一个法人股东的有限责任公司。
个台阶，奋力走在西部经济发展的前列，在改革开放的历史进程中不断增创新优势、取得新 突破、创造新业绩。
○1－90 实现四川经济社会发展总目标要把握“四个优先”
坚持效益优先、好中求快，坚定不移地走科学发展之路；坚持富民优先、民生为本，坚 定不移地走和谐发展之路；坚持科教优先、求新求进，坚定不移地走创新发展之路；坚持优 势优先、重点突破，坚定不移地走跨越发展之路。 1－91 新形势下推进四川省农村改革发展的指导思想
全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小 平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕加快建设灾后美好 新家园、加快建设西部经济发展高地，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方 针，突出农民增收核心目标，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代 化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，联动推进 农业现代化与新型工业化、新型城镇化，创新体制机制，强化农业基础，发展现代农业，加 强公共事业，促进农村和谐，推动农村经济社会加快发展、科学发展、又好又快发展。 24
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第一单元 时事政治
1－92 新形势下推进四川省农村改革发展的基本目标任务 到
2020年，农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；保障
粮食自求平衡，现代农业建设取得显著进展，农业市场竞争力和综合效益明显提高；农民人 均纯收入比2008年翻一番以上，农村消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层
组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共 服务均等化明显推进，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体 系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。 ○1－93 四川推进农村改革创新要加快构建城乡统筹发展体制机制
推进新一轮农村改革，要着眼构建新型工农、城乡关系，把握统筹城乡发展的根本方向， 着力在重点领域和关键环节突破和创新，加强农村制度建设，充分调动农民的积极性、主动 性和创造性，加快形成城乡一体化发展的新格局。（1）稳定和完善农村基本经营制度。毫不 动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民更加充分而有保障 的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。（2）建立促进城乡发展一体化 制度。统筹城乡发展，是破解“三农”工作难题、实现城乡共同繁荣的根本途径。要着力在 城乡建设规划、土地利用、产业发展、基础设施、公共服务、劳动就业等“六个统筹”上取 得突破，加快建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，推动城乡经济社会发展融合。（3） 健全农村土地管理制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、科学管理的原则，健全严格 规范的农村土地管理制度。（4）完善农业支持保护制度。调整财政支出、固定资产投资、信 贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，建立健全“三农” 投入稳定增长机制。（5）创新金融服务农村制度。健全适应“三农”特点的农村金融体系， 推进农村金融产品和服务方式创新。 △1－94 四川灾后恢复重建的总体目标
三年基本恢复，五年发展振兴，十年全面小康。“三年基本恢复”，就是要完成城乡住房
修复重建，基本公共服务和基础设施恢复到灾前水平，使灾区群众的基本生活生产条件达到 或超过灾前水平，经济社会发展达到或超过灾前水平，并为可持续发展奠定坚实基础。“五年
发展振兴”，就是要形成特色突出、结构优化的产业体系，形成布局合理、功能完善的城镇体
系，形成与经济社会发展和人民生活基本适应的基础设施体系，人民生活水平显著提高，经 济社会发展迈上新的台阶。“十年全面小康”，就是要推进灾区加快发展、科学发展、又好又 快发展，争取与全省同步实现全面小康的目标。 △1－95 四川奋力推进“两个加快”
要牢牢扭住经济建设这个中心，继续聚精会神搞建设、一心一意谋发展。加快建设灾后 美好新家园、加快建设西部经济发展高地，这是我省贯彻落实科学发展观的基本任务，是当 25
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公共服务岗位工
前和今后一个时期最大的形势，是必须紧紧围绕的中心工作。全省一切工作都要围绕“两个 加快”，服务“两个加快”，促进“两个加快”。
△1－96 四川实施“八项民生工程”
为认真贯彻落实党的十七大、十七届三中全会精神，深入贯彻落实科学发展观，四川省 省委、省政府决定，从2008年起实施以就业促进、扶贫解困、教育助学、社会保障、医疗卫
生、百姓安居、道路通畅、环境治理为主要内容的“八项民生工程”。“八项民生工程”共涉 及40分项、101小项。 26
第二单元 行政法律 27
第二单元 行 政 法 律 △2－1 行政法的含义
行政法是关于行政权力的组织分工和行使、运作，以及对行政权力监督并进行行政救济 的法律规范的总称。包括以下几层意思：
（1）行政法的内容。专门规定行政权力的组织分工和行使、运作，以及对行政权力监督 并进行行政救济。
（2）行政法的调整对象。只调整行政主体在行政活动中所发生的各种社会关系，即行政 关系。
（3）行政法是国家重要的部门法之一，由各种法律规范构成。 △2－2 行政法的特征 1．形式上的特征
行政法没有统一完整的行政法典，而是以散现于各种法律、法规、规章中的大量规范为 存在形式的。 2．内容上的特征
（1）行政法涉及的领域十分广泛，内容非常丰富。
（2）行政法的稳定性不如其他法律，具有很强的变动性。
（3）行政法是集实体与程序于一身的部门法。 ○2－3 行政法的渊源
行政法的渊源，亦称行政法的法源，是指行政法的表现形式，即来源于哪些法和由哪些 法组成。其主要渊源是：
（1）宪法。宪法是国家的根本大法，其中有关国家行政机关的组织原则、地位，行政机 关的组成、职权、活动原则等的规范，是行政法的基本渊源。
（2）法律。法律分为基本法律和普通法律。有关行政管理的基本法律由全国人民代表大 会制定；有关行政管理的普通法律由全国人大常委会制定。
（3）行政法规。是国务院根据宪法和法律制定的规范性文件，是行政法的主要渊源。 （4）地方性法规。指省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会，以及省、自治 区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，依法在 不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定的规范性文件。
（5）民族自治条例和单行条例。指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自 治法和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化特点制定的规范性文件。 公共服务岗位工 28
（6）规章。分为部门规章和地方规章。部门规章是指国务院各部、各委员会根据法律和 行政法规，在本部门的职权范围内制定的规范性文件。地方规章是指省、自治区、直辖市及 省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律和行政法 规制定的规范性文件。
（7）国际条约。我国参加的国际条约，如果其内容涉及我国行政权力的行使和公民、法 人的权利义务，这些条约同样是我国行政法的渊源。
（8）法律解释。有关机关对法律、法规、规章所作的解释，如涉及行政权力和公民、法 人和其他组织权利义务，通常也视为行政法的渊源。主要包括：立法解释、司法解释和行政 解释。
（9）其他渊源。如行政机关与政党、群众团体等联合发布的有关行政管理的规范性文件； 国务院根据宪法和法律规定的行政措施、发布的决定、命令也视为行政法的渊源。 ○2－4 行政主体及其与行政机关的关系
行政主体是指依法享有国家行政权力，能够以自己的名义实施行政管理活动，并能独立 承担由此产生的法律责任的组织。
行政机关是最主要的行政主体，但行政机关不等于行政主体。行政主体不限于行政机关， 还包括法律、法规授权的行政机构和社会组织。行政机构只是行政机关的内部构成单位，一 般不具有行政主体资格，但经法律法规授权的行政机构，则取得行政主体资格；经法律、法 规授权的社会组织，包括社会团体、企事业单位等，也可以成为行政主体。 △2－5 行政法的基本原则
行政法的基本原则是贯穿于行政法律规范之中，指导行政权的获得、行使及对其监督的 基本准则。
1．依法行政原则
它要求行政权力主体必须依据法律法规取得、行使行政权力并对行使权力的行为承担法 律责任。其基本内涵是：
（1）职权法定，行政机关及其工作人员的职责、职权均是由法律创设的，行政机关及其 工作人员行使权力都应当以法律为依据。
（2）权责统一，行政法上行政权力与行政责任是有机统一，密不可分的。
（3）依程序行政，依法行政原则不仅要求行政主体行使的权力合法，而且也要求其程序
合法，程序合法是实体权力合法的保障。
（4）违法行政必须承担法律责任。行政主体违反职权法定、权责统一及依程序行政等法 律规定及原则行使职权的，必须承担相应的法律责任，既包括行政责任，也包括民事责任和 刑事责任。
2．合理行政原则
它要求行使行政权力应在合法的基础上做到客观适度、符合理性，使行政活动具有广泛 的可接受性。具体要求包括：
（1）行使权力的动机应符合法律授予该权力的宗旨和目的。 第二单元 行政法律 29
（2）行使权力的行为应当建立在正当考虑的基础上，不能考虑不应当考虑的因素，如当 事人的民族、地位、经济状况等；不能不考虑应当考虑的因素，如行为的事实、性质、情节 及社会危害程度等。
（3）行使权力的内容和结果应当公平、适度，合乎情理，具有可行性。 （4）违反合理行政原则也要承担法律责任。 △2－6 行政法律关系及其特征
行政法律关系是指行政主体行使权力履行国家行政职能过程中形成的，由行政法律规范 调整的，当事人之间的权利义务关系。其特征为： （1）行政主体是行政法律关系的必须的当事人。
（2）行政法律关系中，当事人之间的地位是不对等的，行政主体往往处于优越的管理者 地位，拥有单方面决定被管理者权利义务的行政权力，其所做行政行为一般不以被管理者的 同意为生效要件。
（3）行政法律关系当事人的权利义务一般均有法律、法规预先设定，当事人不能对法定 的权利义务任意变更、增减。
（4）行政法律关系当事人的权利义务具有重合性，这点对于行政主体而言表现更为突出， 法律赋予行政主体的每一项职能，既是行政机关的权力，也是它的义务，职权与职责不可分。 △2－7 行政行为及其特征
行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的，行使行政职权和履行行政职责所实施 的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。其特征为：
（1）行政行为是执行法律的行为。任何行政行为均须有法律依据，没有法律的明确规定 或授权，行政主体不得作出任何行政行为。
（2）行政行为具有一定的裁量性。当法律规范只规定原则或一定的幅度或范围时，行政 主体应该根据原则或在法定幅度内，根据具体需要和实际情况，自主作出行政行为。
（3）行政行为具有单方意志性。一般的，行政主体不必与行政相对人协商或征得其同意， 即可依法自主作出行政行为。
（4）行政行为是以国家强制力保证实施的，带有强制性，行政相对人必须服从并配合行 政行为，否则，行政主体将予以制裁或强制执行。 △2－8 抽象行政行为与具体行政行为
抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的对象设定或规定具有普遍约束力的行为规范 的活动。包括行政主体制定行政法规、规章和各种规范性文件，进行法律解释等。 具体行政行为，是指行政主体针对特定对象具体适用法律规范所作出的、对特定对象产 生约束力的活动。具体行政行为在功能上是具体适用法律规范。 公共服务岗位工 30
△2－9 行政行为的效力
行政行为的效力是指行政行为所发生的法律后果。主要包括：
（1）行政行为的公定力，指行政主体作出的行政行为，不论合法与否，在没有被有权国 家机关通过法定程序确认为违法并撤销之前，都被推定为合法有效。
（2）行政行为的确定力，指行政行为成立生效后，其内容具有确定性，非经法定程序行 政主体和行政相对人都不得任意变更或撤销。
（3）行政行为的拘束力，指行政行为成立生效后，其内容对有关对象产生法律上的约束 效力，有关对象必须遵守和服从，否则将要承担法律后果。行政行为对行政主体和行政相对 人都有约束力。
（4）行政行为的执行力。指行政行为成立生效后，行政相对人必须自觉履行行政行为所 设定的义务，否则，行政主体依法有权采取强制手段使行政行为的内容得以实现。 ○2－10 行政强制执行及其种类
行政强制执行，是指国家行政机关在行政管理中，对拒不履行法定义务的行政相对人， 依法采取强制措施，迫使其履行义务或由他人代为履行以达到同样目的的具体行政行为。主 要分为：
（1）间接强制执行：指国家行政机关通过某种间接的强制手段迫使义务人履行义务或达 到与履行义务相同状态的强制执行方式。包括代执行和执行罚两种方式。
①代执行是指义务人逾期不履行义务，而此项义务由他人代为履行也可达到相同目的时， 行政机关自己或请他人代为履行，由义务人负担一切后果及费用。
②执行罚是指义务人逾期拒不履行义务时，行政机关按义务人拖延履行的期限，论日反 复加重义务人的金钱给付义务，促使义务人履行义务的强制执行方式。
（2）直接强制执行：指当义务人逾期拒不履行义务时，行政机关对其人身、财产或智力 成果，直接采取强制手段迫使义务人履行义务，或达到与履行义务相同状态的一种执行方式。 包括对人的强制、对财产的强制和对行为的强制。 2－11 行政强制执行的程序
行政强制执行的程序，是指行政机关在实施行政强制执行过程中的方式和步骤。主要包 括以下三个阶段：
（1）作出行政强制执行决定。必须有行政相对人逾期不履行义务的事实存在为前提，并 且行政强制执行决定只有法律、法规授予行政强制执行权的机关才能作出。
（2）告诫。是行政机关的一种通知行为。行政机关在实施行政强制前，再次要求义务人 自动履行义务，如义务人再不履行，将实施强制执行的措施。
（3）执行。告诫期满，义务人仍不履行其义务，行政机关即采取强制执行措施，但应当 严格按照法定程序进行。
没有行政强制执行权的行政机关，需要强制执行的，应向人民法院提出执行申请。由人 第二单元 行政法律 31
民法院审查后按民事诉讼程序实施强制执行。 △2－12 行政处罚与行政处分
行政处罚是指具有法定处罚管辖职权的行政主体，对违反行政法规范的公民、法人或其 他组织所实施的一种行政制裁。
行政处分是指行政主体依法给予隶属于它的、有违反行政纪律行为的人员的一种惩戒措 施。二者的区别主要有：
（1）针对的对象不同。行政处罚针对与行政主体无隶属关系的行政管理相对人，即社会 上的公民、法人或其他组织；行政处分针对行政主体内部的工作人员。
（2）针对的违法行为不同。行政处罚针对的是行政相对人的行为，违反的是行政机关对 社会实施管理的行政法律规范；行政处分针对的是行政主体工作人员的行为，违反的是行政 机关对内部管理的行政法规范和纪律。
（3）制裁的种类不同。行政处罚的主要种类有：警告、罚款、没收违法所得、没收非法 财物、责令停产停业、吊销或暂扣许可证或执照、行政拘留等；行政处分的种类有：警告、 记过、记大过、降级、撤职、开除等。
（4）救济途径不同。对行政处罚不服，行政相对人可以向复议机关申请行政复议或向人 民法院提起行政诉讼；对行政处分不服，当事人只能向主管行政机关或专门的行政监察机关 申诉解决。
△2－13 行政处罚的基本原则
（1）处罚法定原则。要求行政处罚必须有法定依据，主体、职权必须是法定的，必须依 照法定程序实施。
（2）公正、公开原则。公正主要要求设定和实施行政处罚必须做到客观、公平、合理， 处罚与当事人的违法行为应当相应。公开主要包括处罚的依据公开、处罚的程序公开及在处 罚过程中保障当事人享有申辩和了解情况权。
（3）教育与处罚相结合原则。要求行政主体实施行政处罚时加强对受罚人的法制教育， 使其知道自己行为的违法性，保证今后自觉守法。
（4）行政处罚不能取代其他法律责任原则。行政处罚不能代替民事制裁和刑事制裁。 ○2－14 行政处罚的管辖
行政处罚的管辖是指行政主体之间对违法案件实施行政处罚的权限分工。
行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。 法律、行政法规另有规定的除外。对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。 违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。 公共服务岗位工 32
△2－15 对行政处罚相对人责任年龄和责任能力的限制
不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁 不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。
精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当 责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行 政处罚。
又聋又哑的人或者盲人，由于生理缺陷的原因而违反治安管理的，不予处罚。
醉酒的人违反治安管理的，应予处罚。醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他 人的安全有威胁的，应当将其约束到酒醒。 △2－16 行政处罚适用的原则
（1）纠正违法原则。行政处罚实施机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期 改正违法行为。
（2）一事不两次以上罚款原则。行政处罚的实施机关对一个违法对象的同一个违法行为， 不得以同一事实和依据给予两次以上的罚款。《行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同
一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。 （3）行政处罚不能取代其他法律责任原则。 ○2－17 从轻减轻行政处罚
当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：
（1）主动消除或者减轻违法行为危害后果的； （2）受他人胁迫有违法行为的；
（3）配合行政机关查处违法行为有立功表现的； （4）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。
违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。 △2－18 追责时效
《行政处罚法》规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规 定的除外。两年的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从 行为终了之日起计算。
《治安管理处罚条例》规定，违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再 处罚。六个月的期限从违反治安管理行为发生之日起计算，违反治安管理行为有连续或者继 续状态的，从行为终了之日起计算。 第二单元 行政法律 33
○2－19 行政处罚的简易程序
行政处罚的简易程序是当场实施处罚的一种简便程序。主要过程包括：
（1）执法人员表明执法身份，告知处罚的事实、理由、依据，告知当事人有陈述权、申 辩权并听取意见。 （2）制作现场笔录。
（3）填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。
（4）行政处罚决定书当场交付当事人，告知当事人可依法申请复议或提起诉讼。 （5）执法人员必须报所属行政机关备案。 △2－20 适用简易程序的条件
适用简易程序处罚的违法案件应当同时具备以下几个条件： （1）在案情方面，违法事实确凿、清楚； （2）在处罚依据方面，有法定的依据；
（3）在处罚程度上，对公民是处以 50 元以下的罚款或警告的处罚，对单位是处以 1000 元以下的罚款或警告的处罚。 ○2－21 行政处罚的一般程序
（1）立案。行政处罚的实施机关对应当追究法律责任的违法活动进行登记，并确立为应 受到调查处理的案件。
（2）调查取证。进行调查或检查时，执法人员不得少于两人。 （3）听取当事人的陈述与申辩。 （4）审查调查结果。 （5）制作处罚决定书。 （6）送达处罚决定书。 ○2－22 行政处罚听证程序
行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前， 应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事 人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织： （1）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（2）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点； （3）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（4）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害
关系的，有权申请回避；
（5）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理； 公共服务岗位工 34
（6）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行 申辩和质证；
（7）听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。 △2－23 政府价格决策听证
政府价格决策听证，是指制定（包括调整）实行政府指导价或者政府定价的重要商品和服 务价格前，由政府价格主管部门组织社会有关方面，对制定价格的必要性、可行性进行论证。 实行政府价格决策听证的项目主要是中央和地方定价目录中关系群众切身利益的公用事 业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格。
政府价格决策听证采取听证会的形式。除涉及国家秘密和商业秘密外，听证会应当公开 举行。听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府 有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。 △2－24 行政指导
行政指导是指行政机关在职责范围内实施的指导、劝告、建议、说明、提醒、警示等柔 性管理行为。行政指导是一种新型行政行为。行政指导的最终成立不是由行政机关单方面意 思表示决定的，而是通过建议、劝告、引导、指示、鼓励等非强制手段，使行政机关的意思 表示取得相对人的同意与协助，并接受行政机关的指导。
行政指导具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接 受性、沟通协调性等诸多特点。
《全面推进依法行政实施纲要》第九条明确提出：在改革行政管理方式的过程中，要充 分发挥行政规划、行政指导和行政合同等非强制方式的作用。 △2－25 行政许可
行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从 事特定活动的行为。
设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公 布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、 商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许 可的平等权利，行政机关不得歧视。
公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经 生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所 依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已 经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给 予补偿。
第二单元 行政法律 35
2－26 可以设定行政许可的事项 下列事项可以设定行政许可：
（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健 康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准 入等，需要赋予特定权利的事项；
（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊 条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需 要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项； （5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项； （6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。 △2－27 可以不设定行政许可的事项
通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可： （1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的； （2）市场竞争机制能够有效调节的；
（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；
（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。 ○2－28 行政许可的设定权限
对可以设定行政许可的事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以 设定行政许可。
必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事 项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政 法规。
尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规 和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民 政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当 提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、 法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前 置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经 营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。 公共服务岗位工 36
△2－29 行政机关对行政许可申请的处理
行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理： （1）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；
（2）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告 知申请人向有关行政机关申请；
（3）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
（4）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需 要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
（5）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按 照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。
行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日 期的书面凭证。
△2－30 行政许可的费用
行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法 律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。 行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按
照批准的预算予以核拨。
行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和 标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、 私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所 收取的费用。
△2－31 行政复议及其包含的要素
行政复议是指公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机 关提出行政复议申请，行政机关依法受理行政复议、作出行政复议决定的法律制度。其要素 有：
（1）行政复议的前提。前提是行政争议的存在，即行政相对人认为具体行政行为侵犯其 合法权益。
（2）行政复议的参加人。包括认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人和作出该 具体行政行为的行政主体，以及受理行政复议申请的行政机关。
（3）行政复议的客体。客体是行政相对人认为侵犯其合法权益的具体行政行为。
（4）行政复议的性质。行政复议是行政系统内部的层级监督制度，行政复议行为是一种 具体行政行为。 第二单元 行政法律 37
△2－32 行政复议的基本制度
（1）一级复议制度。是指除法律、行政法规另有规定外，行政复议申请人对复议决定不 服，只能依法向人民法院提起行政诉讼，不得再向复议机关的上一级行政机关申请复议。 （2）书面复议制度。是指复议机关对申请人提出的申请和被申请人提交的答辩，以及有 关被申请人作出具体行政行为的规范性文件和证据进行非公开对质性的审查，并在此基础上 作出行政复议决定。行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复 议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、 被申请人和第三人的意见。
（3）依法复议不调解制度。行政机关复议案件过程中不得进行调解。
（4）复议不停止执行制度。除法律另有规定外，复议期间具体行政行为不停止执行。 （5）被申请人承担举证责任制度。被申请人承担对具体行政行为合法性和合理性的举证 责任。举证范围不仅限于具体行政行为的事实证据，还包括作出具体行政行为依据的规范性 文件。被申请人在复议过程中，不得自行向申请人和其他有关组织或个人搜集证据。 △2－33 不能申请行政复议的事项 （1）抽象行政行为。
（2）内部行政行为。行政机关对其所属国家公务员作出的行政处分或其他人事处理决定， 属于内部行政行为。不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、 行政法规的规定提出申诉。
（3）居间行为。是行政机关对公民、法人或其他组织之间的民事纠纷作出的调解、仲裁 等行为。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院 提起诉讼。
不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规 定提出申诉。
不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，依法申请仲裁或者向人民法院提 起诉讼。
△2－34 对人民政府部门的行政复议管辖
（7）公开原则。要求公共部门的政务活动要公开，要尽量增加政府工作的透明度。
（8）廉洁原则。要求公共部门及其人员要为政清廉，不谋私利，全心全意为人民服务。 △3－12 公共管理的主要手段
在公共管理活动中常用的手段主要有： （1）经济手段； （2）法律手段； （3）行政手段；
（4）思想教育手段。上述四种手段各有其特点、优点和适用范围，我们不能片面强调和 应用某一种手段，而应综合运用各种手段，才能取得良好的管理效果。 △3－13 公共组织
公共组织是指以管理社会公共事务和协调社会公共利益关系为目的、以提供社会公共服 务为基本职能的社会组织。从广义上讲，凡是不以营利为目的而以服务社会大众、提高社会 公共利益为宗旨的社会组织，都属于公共组织的范畴。社会公共组织的特殊性在于它的“公 共性”，这是区分公共组织与非公共组织的标志。
公共组织包括政府组织和其他非政府公共组织。政府组织是典型的社会公共组织，承担 着管理社会公共事务和提供公共服务的主要责任。非政府公共组织即那些承担社会公共事务 管理和公共服务责任的事业单位、社会中介机构、社区服务机构、医疗保健机构、行业协会、 消费者协会等，它们承担着管理社会公共事务和提供公共服务的辅助责任，具有授权于政府 进行公共事务管理的特点，一般不具有最终强制性的特性。 △3－14 公共组织的特征 公共组织具有以下特征：
（1）公益性。公共组织的价值取向是追求社会公共利益，谋求社会公平、公正；公共部 门本身是提供服务的非营利性组织。
（2）合法性。公共组织的权力与活动受法律法规的严格限制和社会各界的广泛制约。 （3）系统性。公共组织，特别是政府组织是一个纵横交错、层层节制的官僚制组织结构 体系，而这样一个组织体系又是按照完整统一原则建立起来的，要求目标统一、责权统一和 功能配置统一。
（4）依存性。公共组织具有相互依存性，其运作必须通力合作，协调配合，才能完成公 共管理任务。
（5）权威性。公共组织（政府）的管理行为具有权威性、强制性和普遍的约束力。 ○3－15 公共组织的结构
公共组织结构是指构成公共组织的各个要素之间的排列组合方式及其相互关系。它是由 50(button)
第三单元 公共管理
公共组织内部特定的分工合作关系决定的，一般通过组织结构图来表达。
公共组织一般纵向分层级，横向分部门，形成纵向的层级和横向的部门有机结合的直线 职能制组织结构形式。
影响和制约公共组织结构形态的主要因素是管理幅度和管理层次。在组织结构中，在其
他条件不变的情况下，管理幅度与管理层次成反方向变动的关系。管理幅度小，纵向层次多 的组织结构成“尖形金字塔”状态，反之，则成“扁形金字塔”状态。在组织结构设计时， 要正确处理管理幅度与管理层次的关系，使二者协调一致并组合恰当。 ○3－16 管理幅度
管理幅度是指一级组织及其领导者直接指挥、监督的下属单位和人员的数目。由于管理 者的能力、精力和时间是有限的，因而其有效管理幅度也是有限的，超过一定限度，就必然 管理不周，出现失误。因此，管理幅度必须适当。
管理幅度到底多大为宜？这没有一个绝对的数量界限。因为管理幅度的大小受到工作性 质、职务层次、领导者和下属的工作能力、工作标准化和授权的程度、管理方法与手段现代 化的程度等多种因素的影响和制约。因此，在具体确定一级组织或行政领导者的管理幅度时， 必须从实际情况出发，实事求是地恰当确定。 ○3－17 管理层次
管理层次是指一个组织自上而下分为多少级来管理。它是在垂直分工基础上建立起来的 层级节制的梯级系统，上级之间具有行政统属关系。如我国政府纵向分为中央、省、市（地 级）、县、乡（镇）五级政府；中央政府各职能部门分为部（委）、司（局）、处三个管理层次
等。组织的纵向层次不能过多，否则会增加机构和人员，增大财政开支，降低工作效率。 △3－18 工作职位
工作职位是指组织中以一定的职责和职权为要素的、需要一定规格的工作人员来担任的 工作岗位。
工作职位是以“事”为中心设置的；数量是有限的；可按不同标准划分和归类；并且不 跟人走。工作职位的职责权限一般由职位说明书加以规范。其内容包括：①职位名称；②职 务内容；③责任程度；④任职条件等。 △3－19 工作职责
工作职责是指工作职位的工作范围和工作任务，以及须向国家、人民及其主管部门承担 的行政、法律责任。
工作职责是工作职位设置的依据。每一个工作职位都有它需要完成的职责任务，否则没 有设置的必要。每个工作人员的职务行为都须向国家、人民及其主管部门负责，否则会受到 组织纪律和国家法律的制裁。 51
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公共服务岗位工
△3－20 工作职权
工作职权是指工作职位拥有的职务权限。它是保证工作职责履行的必要条件。每一个工
作职位都有相应的工作责任，因此必须赋予相应的工作权限，并且使二者协调一致，才能保 证其职责的履行和任务的完成。
△3－21 工作职位、职责和职权的关系
工作职位、职责和职权是互相联系、互相依存的，它们处于一个统一体中。其中，工作 职责是工作职位设置的依据，工作职权是工作职责履行的条件，工作职位则是工作职责、职 权的承载体，它们是三位一体的，缺一不可。 △3－22 公共组织设计的原则
（1）职能需要原则。要求根据实际工作需要考虑公共组织及其内部机构的设置，不能“因 人设事”设机构。
（2）依法设置原则。要求公共部门的设立、撤销与合并，必须按照法律的规定和法定的 程序进行，以保证公共部门的合法性和权威性，同时防止公共部门机构和人员的随意增长。 （3）精简统一效能原则。要求公共部门的设置要机构精简、人员精干、办事程序简便和
职能目标统一、组织指挥统一、名称级别规范统一，以便最大限度地节省人、财、物力，提 高政府机关的工作效率和效能。
（4）管理幅度与管理层次适当原则。要求政府工作机构的管理幅度要适当，管理层次要 简化，并且二者的关系要协调，以保证组织机构正常运转和机关工作效率的提高。
（5）权责一致原则。要求设置一个公共部门或职位，赋予其一定的工作职责，就要授予 其相应的工作权限，并且使赋予的职责与授予的职权相一致，以保证职责的履行和任务的完成。
（6）弹性结构原则。要求公共组织的部门结构、人员职责和工作职位是可以变动的，以 适应组织内外部环境的变化。根据这一原则，首先应使部门结构富有弹性，可以根据外界环 境的变化和单位工作的需要，及时扩充或收缩某些职能部门；其次应使组织内部工作职位设 置富有弹性，干部定期更换，报酬与贡献相联系，从而鼓励职工去追求贡献。 ○3－23 公共组织部门划分方法
（1）按业务性质划分。将业务性质相同或相似的工作合并到一起，形成一个组织单位。 凡是同一性质的工作，都置于同一个部门的管辖之下，由该部门全权处理。
（2）按功能划分。按照在管理过程中所发挥的不同功能来划分部门。按照这种划分办法， 一般把一级组织划分为决策、咨询、执行、信息和监督部门。
（3）按服务对象划分。针对不同的服务对象，设立不同的工作部门。 （4）按地区划分。按照管理区域划分管理部门。 此外，还有按产品、时间、人数和工作程序划分的。 52
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第三单元 公共管理
△3－24 政府公共组织
广义的政府是指包括立法、行政、司法机关在内的、执掌国家权力、行使国家职能的所
有国家政权机关。
我国国家机构按照“议行合一”的原则组建，其中人民代表大会是国家权力机关，人民 政府是国家行政机关，人民法院和人民检察院是国家司法机关。人大通过监督“一府两院” 的制度保证国家权力统一在国家权力机关手中。
狭义的政府是指国家政权机关中行使国家行政权力、执行国家行政职能的国家行政机关。 △3－25 政府机关与其他国家机关之间的关系
各国的国家机构一般由立法、行政和司法机关构成。在实行不同权力体制的国家，立法、 行政、司法机关之间的关系也有所不同。在实行“三权分立”的资本主义国家，立法、行政、 司法机关之间的关系是分权制衡的关系。在实行“议行合一”的社会主义国家，立法、行政、 司法机关之间的关系是分工合作的关系。
在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家权力机关，由它产生并监督 同级国家行政机关和司法机关。国家行政机关、司法机关由国家权力机关产生，向权力机关 负责并报告工作，不能与国家权力机关分庭抗礼。因此，国家权力机关的法律地位高于国家 行政机关和司法机关。国家行政、司法机关与国家权力机关的关系是从属关系。国家行政机关
与国家司法机关之间的关系是平行关系，不存在政府领导同级人民法院、人民检察院的情况。 △3－26 政府组织与政党组织之间的关系
在我国，共产党是执政党，是领导我们事业的核心力量。共产党与国家政权的关系是领
导关系。共产党的领导主要是政治领导，通过政治路线、思想路线、组织路线和向国家机关 推荐重要干部等，实现党对整个国家政权的领导。
我国实行共产党领导的多党合作与政治协商制度，除中国共产党外，还有八个民主党派， 它们是参政党，参与国家政权，参与国家事务、社会公共事务的管理，在参政议政方面发挥 着重要作用。中国人民政治政协会议是共产党与各民主党派和无党派人士共商国事的主要组 织形式，它是有着广泛代表性的统一战线组织。共产党领导的多党合作制的政治基础是坚持 社会主义道路，指导方针则是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。 ○3－27 政府组织与群众组织的关系
群众组织包括各种依照法定程序成立的群众团体、专业团体、群众自治组织等。政府与 群众组织的关系，是管理与被管理、服务与被服务的关系。各种群众组织在国家政治、经济、 文化、社会生活中，起着沟通政府与社会的“桥梁”作用。 53
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公共服务岗位工
△3－28 政府及政府职能部门之间的关系
我国各级人民政府和政府各职能部门之间的关系是：
（1）中央人民政府与地方人民政府、上级人民政府与下级人民政府之间的关系是行政领 导关系；
（2）政府与其职能部门之间的关系是行政领导关系；
（3）上级政府职能部门与下级政府之间的关系是业务指导关系；
（4）政府职能部门与上级业务主管部门之间的关系是领导或业务指导关系，其中，垂直 管理的部门上下级之间是领导关系，包括中央业务主管部门垂直管理的部门（中国人民银行、 国家海关、国家税务等）和省级政府业务主管部门垂直管理的部门（地方税务、工商行政管 理、质量技术监督等）；其余的是业务指导关系；
（5）政府各职能部门之间的关系是分工合作的关系，并在各自的职责范围内对其他职能 部门的相关业务有业务指导和监督的责任；
（6）政府及政府职能部门与派出机构的关系是行政领导关系。 △3－29 非政府公共组织（部门）
非政府公共组织（部门）是指政府以外的处理社会公共事务、提供社会公共物品和服务 的社会组织，包括各种形式的开展各类公益性、互益性活动的非营利性民间组织。 中国的非政府公共部门主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。社会团体主要包 括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。民办非企业 单位主要包括各种民办的学校、医院、福利院、社区服务中心、职业培训（介绍）中心、研 究所（院）、文化馆（所）、体育设施等。 ○3－30 非政府公共组织的特征 非政府公共组织（部门）的特征是：
（1）组织性，有正式的组织机构，有明确的章程制度；
（2）民间性，不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配； （3）非营利性，不以营利为目的，不进行分红和利润分配； （4）自治性，有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；
（5）志愿性，成员的参加不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例 的志愿者参加；
（6）非政治性，不是政党组织，不参加竞选等政治活动；
（7）非宗教性，不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。 △3－31 公共管理职能
公共管理职能是指政府和其他非政府公共组织在依法管理社会公共事务中所承担的职责 54
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第三单元 公共管理
和具有的功能。它涉及的是社会公共部门应该管什么，能够管什么，如何管和发挥什么作用 的问题。
△3－32 公共管理的基本职能
公共管理的基本职能涉及国家的政治、经济、文化和社会生活各个方面，故可概括为政 治、经济、文化和社会职能。
（1）政治职能。维护国家政治统治和有利于统治阶级的统治秩序的职能，包括民主和专 政两个方面。从发展趋势看，政府传统的专政职能在弱化，民主政治建设职能在强化，政治 职能正向着培植与发展社会主义民主和法制的方向转变。
（2）经济职能。组织管理经济，建设社会主义物质文明的职能。根据社会主义市场经济 发展的内在要求，现阶段，我国政府的经济职能主要有：宏观经济调控、提供公共产品与服 务、市场监管、管理国有资产和监督国有资产经营等。
（3）文化职能。组织管理思想建设和科学文化建设，建设社会主义精神文明的职能。我 国政府的文化职能主要有：加强马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、
科学发展观和爱国主义、集体主义、自力更生、艰苦奋斗的宣传教育，铸造中华民族自立于 世界民族之林的强大精神支柱；加强对教育、科学、文化、卫生、体育等事业的战略规划与 管理，大力发展我国的教育、科学、文化、卫生、体育等事业，全面提高中华民族的素质。 （4）社会职能。是指除政治、经济、文化职能以外的其他社会职能。目前，政府的社会 职能主要有：调节社会收入和财富的分配、保护自然资源和生态环境、促进社会化服务体系 建立、实行计划生育与提高人口质量等。从发展趋势看，政府的社会服务职能在逐步扩大。 公共管理的四项基本职能是密切联系，不可分割的。其中，政治职能是核心，经济职能 是重心（中心），文化职能是基础，社会职能是保障。它们相互联系，相互依存。 △3－33 公共管理的运行职能
公共管理运行职能是指公共管理主体在行使国家行政权力，组织管理国家事务和社会公 共事务过程中的职能。其主要包括：
（1）计划职能。计划是对未来的活动进行事先的筹划和安排。计划的过程是公共管理主 体为完成某一时期或某项任务，制定战略目标，确定实施步骤的过程。计划工作的内容包括： ①根据组织职能和客观情况，确定组织的工作目标；②围绕工作目标，拟订可供选择的计划 方案；③分析评价计划方案，选择满意的计划方案；④制定政策措施和工作标准，以保证计 划实施，并根据实施情况调整工作计划。
（2）组织职能。组织是指根据实现计划目标的要求，建立组织机构，明确职责权限和相 互关系，配备相应人员，将组织内部的各个管理要素联结成一个有机整体的活动。组织工作 的内容包括：①合理分解计划目标，确定实施的步骤与方法；②建立精简、统一、效能的组 织机构，明确职责权限和相互关系；③调整配备工作人员，建立精干高效的工作班子；④健
全组织的规章制度，确保组织机构正常运行；⑤协调人、财、物等资源配置，保证计划顺利 执行。
（3）指挥职能。指挥是公共管理领导者按照既定的目标和计划，适时发令调度，指导下 55
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属工作，以实现计划目标的行为或活动。指挥工作的内容包括：①将指挥权集中在一个机关 或公共管理领导者手中，避免多头指挥造成混乱；②正确把握工作的局势和进程，分析计划 执行中出现的新情况新问题，依据主客观条件，作出正确的判断，及时发出行动指令，以推 动工作向前发展；③根据实际工作需要和环境条件的变化，灵活调度人、财、物资源，以保
证计划顺利执行。
（4）协调职能。协调是排除计划执行中的各种障碍，理顺各种关系，促使组织机构正常 运转和计划目标顺利实现的各种努力或活动。协调工作的内容包括：①协调思想认识。基本 途径是加强意见沟通，通过摆事实、讲道理、以理服人的办法，统一大家对某个问题的看法 和认识。②协调目标计划。基本途径是加强计划工作，并根据主客观情况的重大变化，适当 调整计划目标和资源配置。③协调职权关系。基本途径是明确分工，划清权责，建立和实行 责任制。协调公共组织内部和外部的各种关系，包括职权关系、利益关系和人际关系等。④ 协调利益关系。基本途径是调整利益分配格局，谋求利益相对平衡。协调处理利益关系，应 树立利益共享的观念。通过协调，理顺各方面的关系，优化资源配置，消除或减少不必要的 矛盾、冲突与能量损耗，建立和谐有序的工作气氛，促进工作计划顺利执行和计划目标圆满 实现。
（5）控制职能。控制是按照工作计划和工作标准，衡量计划执行情况，纠正计划执行中 的偏差，以确保计划目标实现的活动。控制工作的内容包括：①建立控制系统，确定控制的 关键部位；②确立控制标准，使之具有客观性、完整性、具体性和可操作性；③检查衡量工 作进展情况，获取偏差信息；④研究采取措施，纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标实 现。控制的主要手段有：财政手段、法纪手段、组织手段等。 ○3－34 政府职能转变
政府职能转变是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职责范围、内 容、方式的调整与转移。
政府职能转变的主要内容包括：
（1）政府职能范围的转变：由“大政府”向“小政府”的转变。按照社会主义市场经济 的要求，政府应将不属于自己的职能交还给企事业单位及社会中介组织等，防止政府职能的 “越位”；将属于自己的职能收归政府，避免政府职能的“缺位”，实现政府与其他非政府组 织之间的职能重新调整与组合。有限的政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、 公共服务”。
（2）政府职能重心（政府工作重心）的转变：由以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中 心，再由以经济建设为中心转移到经济建设和社会发展并重的现代化建设的轨道上来。 （3）政府职能内容的转变：由“管制”向“服务”的转变。依据市场本位、社会本位、 公民本位、权利本位的原则，把管制纳入服务的视角，建立服务型政府的职能体系。 （4）政府职能关系的转变：理顺内外关系。在外部关系上，除了实行政企分开、政事分 开、政社分开，确保企业的市场主体地位、事业单位的自组织地位外，主要是理顺党政关系 及各国家权力之间机关的关系、政府与其他公共管理主体之间的关系；在内部关系上，主要 理顺中央与地方、上级和下级政府间及各职能部门之间的关系。
（5）政府职能作用方式（具体管理方式）的转变：由微观管理转向宏观管理，由直接管 56
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第三单元 公共管理
理转向间接管理，由以产品为对象的部门管理转向以行业为对象的行业管理，由主要依靠行 政手段管理转向主要依靠经济、法律手段管理，由重视计划、排斥市场转向计划和市场有机 结合，由单纯管理转向管理服务。
○3－35 政府职能转变的关键与措施
政府职能转变的关键是政企分开，这是建立社会主义市场经济体制的内在要求，也是我 国政府机构改革成功的必要条件。政企分开，是政府与企业的社会职责分开、企业所有权与 经营权分开、政府国有资产所有者职能与行政管理职能分开。政企分开的主要措施是： （1）解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，政府部门不再直接 管理企业和干预企业的生产经营活动和投资决策，同时承担从企业剥离出来的社会事务； （2）裁减政府的专业经济部门和各种行政性公司，发展社会中介组织；
（3）加强和改善国有企业的监管方式，在国有重点企业实行稽查特派员制度，在有些地 方或有些领域派代表参加企业监事会等。 3－36 政府在经济转型时期的角色与职能
目前，我国的经济体制正在由计划经济体制向市场经济体制转变。在经济转型时期，我 国政府应该扮演好下列角色：
（1）立法和裁判者的角色。在经济体制转轨时期，政府必须加强市场经济法制建设，建 立健全各种经济法规。同时，必须加大执法监督，严厉制裁违法违规者，保证法律法规正确 贯彻执行，逐步建立公平竞争的市场秩序与环境。
（2）社会公共产品提供者的角色。社会公共产品是指那些能同时供许多人享用、且供给 成本与享用效果不随享受它的人数规模的变化而变化的产品。社会公共产品的显著特征是公 共性（共同消费）和消费的非排他性与非竞争性。所谓公共性是指公共产品是供社会大众共 同享用的。所谓消费的非排他性是指一些社会成员消费某种公共产品，并不排斥另一些社会 成员消费这种公共产品。所谓消费的非竞争性是指公共产品的消费无需通过竞争获得。社会 公共产品的这些特征使得以价格机制为核心的市场不能有效地生产和提供，导致社会公共产 品和服务供给不足。因此，政府必须介入，通过公共财政投入，提供社会公共产品。 （3）宏观经济调控者的角色。在市场经济中，由于市场的不完全及其缺陷，经济发展会 出现周期性的波动，甚至会发生经济危机。因此，政府必须干预市场经济的运行过程，对社 会、经济生活进行宏观调控。宏观调控的主要目标是保持总供给与总需求平衡、充分就业、 币值稳定，促进经济平稳、健康、持续、快速发展。宏观调控的主要政策手段有财政政策、 货币政策（金融政策）、产业政策和指导性计划等。
（4）市场培育和市场秩序维护者的角色。发展市场经济，必须要有全国统一开放、竞争 有序的大市场，要有健全的市场规则和良好的市场秩序。因此，政府要扮演好市场培育和市 场秩序维护者角色。①促进市场发育，建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系， 让市场在更大程度上发挥资源配置的基础性作用。②深化价格改革，逐步形成市场决定价格 的价格机制，为市场运作创造良好条件。③加强对市场运行的监管，监督各种经济法规和市 场规则的实施，当好经济运动的裁决员；取缔非法经营，限制垄断，保证市场机制正常运转 57
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和国民经济健康发展。④完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系， 建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度。
（5）收入和财富再分配者的角色。市场经济在解决社会稳定和协调发展等方面具有明显 的局限性，它能较好地解决经济效益问题，却不能较好地解决社会公平问题。因此，政府必 须介入社会收入和财富的分配，通过再分配解决社会收入和财富不公平的问题，以及社会经 济战略发展问题。政府实现收入和财富再分配的主要手段：①制定和执行正确的社会收入和 财富再分配政策，对高收入者强制性征税；②健全社会保障体系，对低收入者实行救助。当 然，政府在选择再分配政策时，应当考虑由此产生的“经济预外损失”，即效率代价。 （6）经济外在效应消除者的角色。经济外部效应是指某个经济实体的行为使他人受益 （正外部效应）或受损（负外部效应），却不会因此得到补偿或付出代价。由于外部效应的 存在，社会收益或成本大大高于行为者的个体收益或成本。因此，在外部效应很强的领域， 市场机制（价格信号）就不可能有效地进行社会资源的配置，即在正外部效应很强的领域， 市场经济活动会显得不足；在负外部效应很强的领域，市场经济活动却来得太多。总之，单 靠市场中的自愿交易，经济的外部性无法被内在化。只有站在个人之上的国家出面干预时， 经济的外部性才能被内在化。在现代市场经济国家中，政府通过财政补贴或直接的公共部门 的生产来推进积极外部性的产出；通过直接的管制来限制消极外部性的产出。
（7）企业改革推进者的角色。企业是市场经济的微观主体。要发展社会主义市场经济， 必须在造就市场微观主体上狠下工夫。在经济体制转轨时期，政府要深入推进国有企业改革， 让企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体和独立法人，构造起社会 主义市场经济运行的微观基础。当前特别要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学 的现代企业制度的要求，推进国有企业改革，完善国有企业的自我发展和自我约束机制；要 搞好配套改革，对国有企业进行清产核资、界定产权，加强政府对国有资产的管理和监督， 建立起权责明确的国有资产管理、监督和运营体系；要按照优化国有资产结构的要求，积极 推动国有资产的合理流动和重组，保证国有资产的保值增值，防止国有资产的流失和浪费。 （8）国有资产管理者的角色。管理和监督好国有资产的经营，使国有资产保值、增值， 是政府的重要职责。政府要通过国有资产管理部门，加强对企业和事业单位国有资产的管理， 实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的体制；要按照政府的社会经济管理 职能和国有资产所有者职能分开的原则，探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，对企 业的国有资产保值增值实行监督；要健全制度，从各方面堵塞漏洞，确保国有资产及其权益 不受侵犯。
（9）社会保护神的角色。社会经济的健康发展和人民生活的正常进行，需要有保护神。 政府要扮演好社会保护神的角色，保护好国家安全、人民生命财产安全和自然资源与生态环 境。
此外，政府还要严格控制人口增长，大力开发人力资源，为经济社会发展提供人才保障。 人口多既是中国经济发展的最大限制因素，又是中国经济发展的最大资源优势。开发利用好 我国的人力资源，对促进经济社会发展极为重要。 ○3－37 非政府公共组织的职能
非政府公共组织作为社会的第三大部门，在弥补市场部门和政府部门的不足，执行市场 58
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第三单元 公共管理
部门和政府部门所不能完成或不能有效完成的社会职能方面起着下列作用：
（1）提供公共物品。主要是提供满足特定群体的特定需要的公共产品。因为政府一般只 提供最基本的公共产品以满足社会的一般公共需要，无法完全满足特定群体的特定需要。 （2）弥补“契约失灵”。“契约失灵”是指消费者在某些特殊的环境下购买或消费某种服 务，由于受到服务本身特殊性的影响，消费者很难准确地评价服务质量或数量。服务购买者 借助非营利机构作为中介，可以解决这个问题。 （3）强化消费者监督。“自治型”非营利机构由于遵循“无利润分配”机制，保证盈余 能全部用于机构未来的运营，所以是实现消费者控制的有效途径之一。
（4）代行政府职能。非政府公共组织接受政府的委托，代行政府的某些职能。
（5）推动社会发展。非政府公共组织通过推动思想创新、增进社会福利、丰富文化娱乐、 促进社会适应、保持传统文化、便利自我实现、改进社会体系、有效配置资源等活动，推动 社会发展。
△3－38 公共管理人员
公共管理人员是指经法定程序进入社会公共部门担任公职，行使社会公共权力，管理社 会公共事务的人员，包括政府机关的公务员和其他非政府公共部门的公职人员。公共管理人 员的职业特征是行使社会公共权力，管理社会公共事务。 公共管理人员在社会公共事务管理中应扮演下列角色：
（1）执行与捍卫宪法的角色。执行与捍卫宪法，营造稳定祥和的政治、经济、社会环境， 保证宪法规定的公民权利的实现，是公共管理者的天职。
（2）人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，从事社会公共事务管理和服务。因 此，一定要从人民的根本利益和长远利益出发，把人民托付的事情办好，向人民负责，让人 民满意。
（3）贤明少数的角色。公共管理者要有头脑、智慧和主见，不能随波逐流，人云亦云。 （4）平衡轮的角色。公共管理者必须对外部环境的刺激产生反应，使组织与外部环境保 持适应与平衡；也必须正确处理各种利益关系，保持不同利益集团之间的利益平衡，以维护 社会的稳定与公平。
（5）分析和教育者的角色。公共管理者要有意识地了解自己决策的价值体系与假定，为 自己的所作所为提出合理说明，并尽量将人民纳入治理过程。公共管理者应扮演分析者与教 育者的角色，以增加民选领导、民意代表、治理的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解， 并向他们灌输公共利益的观念。 △3－39 公共管理人员的义务
我国公共管理人员必须履行下列义务： （1）遵守宪法、法律和法规；
（2）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率； （3）全心全意为人民服务，接受人民监督； （4）维护国家安全、荣誉和利益； 59
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