中国土地征收存在的经济利益问题与改革方向
摘要：我国现行的征地制度存在着土地征用法律，法规不健全、征收，征用未严格区分、征用法律法规条文不具体、征地补偿办法不适应市场要求、征地范围过宽、补偿费不合理,损害了被征地农民的土地权益,对社会及经济的稳定发展造成了不利影响。改革思路有完善土地征用法律，法规、建立以市场现值为核心的征地补偿办法、严格规范征地过程和征地行为，全程引入市场机制、建立多样化的征地安置体系、区分地域差异，实行差别化征地补偿办法、明确征地用途。因此,本文对现行征地制度存在的问题及改革对策做了探讨。
关键词：征地制度改革征收改革方向
征地制度改革是当前我国土地管理，土地制度改革研究的难点和热点之一．十届全国人大二次会议上新通过的宪法修正案，将《宪法》第10条第3款修改为：”国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，这为科学地界定征用，征收行为，实施征地制度改革提供了最权威，最切实的法理基础．我过现行的征地制度存在着一系列问题并引发了许多社会矛盾,若不进行改革,这些问题与矛盾将严重阻碍经济发展、妨碍社会和谐。因此,有必要对现行征地制度进行审视,提出相应改革方案,以适合社会与经济发展的需要,为其发展提供制度保障和有利条件。 1、目前征地制度存在的问题。
1．1 土地征用法律，法规不健全，
征地是一个极其复杂，庞大的体系，涉及报批，建设项目用地预审，安置，补偿，协商，市县政府公告，签协，交地，供地等具体运作程序．但现行《土地管理法》中相关的征地条款篇幅太过笼统，粗略，很多方面不完善或很少涉及．所以我们建议，制定一部单独的《征地法》．因为征地是一改变所有权或使用权的行为，从法理上讲，它有足够的理由跳出现行《土地管理法》的调整范围． 1．2 征收，征用未严格区分 征收与征用是两个不同的范畴．从定性的角度概括说，征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变．现行《土地管理法》第43条规定，”任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用原属于农民所有的土地”，法律的这种规定实质上没有区分征收与征用这两种不同情形，而是将其统称为”征用”．从实际内容上看，土地管理法既规定了农民集体所有的土地转为国有土地的情形，这实质上是征收；同时，它又规定了临时用地的情形，它实质上是征用．从操作效果来看，征收，征用的混淆，既不利于城乡地政的统一管理，也不利于理顺市场经济条件下，因征收，征用而发生的不同的财产关系． 1．3 征用法律法规条文不具体
征用法律法规条文不具体不利于对公民私有财产的保护，无法跟上市场经济的建设步伐．而随意性大一方面表现为”公共利益”的界定不明确，另一方面，以土地自然产值为基点计算土地补偿费，明显缺乏科学，合理的理论基础．因为它对各地的经济发展水平和种植结构，农业耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的经济区位价值．
应该说，征用土地专项法规，条例的缺位，是造成这一问题的前提．另外，各条文间的矛盾之处也是该问题显现的一大因素．
其一，现行《土地管理法》47条规定，征地补偿以土地产值为基准，这一标准明显偏低，后款提及的”若土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的
农民保持原有生活水平的，经批准，可增加安置补助费”，实际操作中找不出合理又合法的基准点，只能以后者为借口搪塞；
其二，现行《土地管理法》47条规定，”征地的安置补助费，按需要安置的农业人口数计算”，而后又限制说，”每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍”，计算基准的前后不一致，明显出现矛盾，势必会给实际操作带来随意性的隐患．
1．4 现有征地补偿办法明显不适应市场经济发展的要求 现有土地征用制度体现的是计划经济的色彩，这是因为一方面现行土地征用没有承认土地是商品，违背了公平分配，等价交换等市场经济特征，另一方面现有的征地补偿办法适应不了市场经济发展的步伐．
世界上多数国家和地区都是以土地的市场价格为基础来确定补偿额度的．而我国现行《土地管理法》第47条规定征地补偿的标准为：”土地补偿费为被征耕地前三年平均产值的6—10倍；安置补助费为被征耕地前三年平均产值的4—6倍；如按以上标准支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省，自治区，直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费，但两者的总和最高不得超过被征耕地前三年平均年产值的30倍”，这种以自然力为基准，对农民投工投劳所作的补偿行为，完全是一种与市场无关的政策性补偿，而且过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期．同时支付的费用仅体现补偿性质，而不是完全的地价，没有与土地级差，商业等经营性用地的市场化地价相关联．这等于没有承认农民集体土地的所有权和农民的土地承包经营权．我们认为，农民土地使用权以及作为基本生产要素的农民集体土地理应进入市场，除了政府的行政行为，征地行为也是社会主义市场经济体系中的市场行为，它是变更所有权或使用权关系的市场行为，实际上可看成是土地所有权或使用权的买卖．
1．5 征地范围过宽
征地范围过宽是我国现行征地制度安排的必然结果．公共利益作为一个社会存在所必需的一元，抽象的价值，是全体社会成员的共同目标，强调以公共利益为目的是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通行做法．我国现行《土地管理法》规定，国家为公共利益需要，可依法对土地实行征用．但与国外成熟做法不同的是，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力．
另外，根据现行《土地管理法》第43条的规定，只有国有土地使用权才能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有土地的唯一途径，当建设用地需求上升，非公益性经营项目建设需占用集体土地时，土地征用成为目前唯一可行的制度安排．由此，直接导致了征用权的滥用以及征用目的的泛化．国家的征地中有很大一部分是因营利性的商业目的征地，也有一些是商业和公共设施建设并举的”双重用途”．
1．6 征地补偿费构成不合理
现行征地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助费，地上附着物和青苗补偿费等四个部分．所谓土地补偿费，是指因国家征地对土地所有者和使用者对土地的投入和收益造成的损失的补偿．补偿对象包括土地所有权人和使用权人．这种耕地补偿费的构成，明显的缺陷是没有把土地自身的价值列入土地补偿费构成的基本部分中．我们认为，还应考虑以下几方面的因素：
①应将失地农民的择业成本以及从事新职业需要抵御的风险等间接损失考虑进去；
②耕地被征用后用途被改变的升值潜力也应纳入农民的补偿之中； ③拆分损失补偿．
拆分损失赔偿是易被忽视的一项重要补偿．在我国台湾地区的土地征用制度中有提及，但我国现行的征地补偿标准中并未包括此项内容．它大体包括以下两大情形：
其一，残地征收补偿．即土地部分征用导致土地分割，形成不经济的土地规模，最高最佳使用发生改变，影响了整个地块的规模效益而对失地人造成的损失的补偿．
其二，接连地损失补偿．即土地拆分影响了征用后的残留地，由此而导致土地利用的外部负效应，对剩余的相邻土地造成损害而对被征地相邻人的相邻权造成的损失的补偿．
2、征地制度改革的思路
2．1 完善土地征用法律，法规
目前，我国还没有一部土地征地法，宪法，土地管理法等有关土地征用补偿的内容还很不全面和具体，比如农村集体土地所有权性质，征用的范围，土地征用补偿依据和标准，非农业人口安置形式，社会保障制度等等都需要进一步明确完善．另外，现行法律中关于土地征用权及其他方面的规定也相互矛盾，彼此不尽协调．
随着我国社会主义市场经济的日趋成熟与完善以及我国”依法治国”方略的实施，最严格耕地制度的实行以及我国征地制度改革的进一步深化，对土地征地专项立法方面的充实与完善是至关重要的前提和基础．所以，结合最新宪法精神来看，我们建议制定一部《征地法》，其具体的内容，可从土地征用及土地征收的概念，适用范围，法律特征，操作程序，违法责任等几大方面加以界定和扩充，为修宪后的土地征用，征收制度提供具体的法律文书，也为正在进行中的征地制度改革制定一些可操作性的内容．
2．2 建立以市场现值为核心的征地补偿办法 征地制度改革，核心问题之一就是征地补偿标准及测算方法的改革．目前依年产值倍数补偿的办法已不适应市场经济的发展，不利于征地工作的顺利进行． 2．2．1 原有补偿偏低的原因
原有征地补偿偏低的原因综合来看，主要是补偿标准不科学以及征地补偿费用构成的不合理．
首先，关于土地征用补偿标准．从国际经验来看，大致可分为三类：（1）按市场价格补偿，即以被用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准，如英国，美国，我国香港地区等；（2）按裁定价格补偿，指按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿，如法国以征用土地周围土地的交易价格或所有者纳税时的申报价格为参考，由征用裁判所裁定补偿标准；（3）按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿，前者如韩国，在执行公示地价的地域，土地补偿额以公示的基准地价为准（有时要根据实际情况予以修正）；后者如瑞典对土地征用补偿价格的计算，是以10年前该土地的价格为准．
其次，关于土地征用的补偿项目．世界各国（地区）一般除地价补偿和地上物补偿之外，还规定了其他补偿，例如日本此项包括”少数残存者补偿”，”离
职者赔偿”，”事业损失赔偿”等3项． 可见，在多数国家和地区，土地补偿通常由土地征用费和土地赔偿费两大框架组成．其中土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给予补偿，土地赔偿费是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿．这样的一种补偿思路较之我国以自然力，产值为基准的模式而言，显然更具科学性，它既利于保证被征地者原有的生活水准不降低，也利于土地资源的优化配置． 为此我们建议，建立以市场现值为核心的征地补偿办法，将农用地的分等定级与其转为建设用地后的市场价格结合起来考虑，既照顾到宗地的质量差异，又照顾到其转用后的市场增值．至于构建怎样一种具体的估价模式以实现这种改革思路，还有待进一步的理论探讨和实践摸索． 2．2．2 可能出现的影响及规避 实行市场化补偿后，最可能出现的影响便是土地开发成本的高涨，从而影响我国的城市化进程．我们认为，短期内的涨幅是不可避免的，但作为明智的开发商，行政决策者，眼光需长远，公正，应认识到市场经济条件下原本追求的就是公平，等价，诚信原则，一个完整，健全，成熟的市场体系的构建反过来从长久看，必然会对身处其间的主体带来更为完善的烘托氛围和制度保障． 当然，如何将这种矛盾规避至最小程度，我们认为应充分发挥政府的调控职能，充分运用价格，法律等手段规范地价的涨幅．
2．3 严格规范征地过程和征地行为，全程引入市场机制 如何使征地制度改革更多的与市场化进程相适应，相协调，我们认为改革的切入点一方面不应仅仅局限在征地补偿标准的市场化上，还应在整个征地过程中全程引入市场机制，即引入中介机构进行征地的立项论证，可行性预测，补偿安置费用的估价，以更公正的角度体现征地行为的市场化．同时政府职能逐渐缩减为审批，指导与监督，从而也利于真正地分解政府管理者与所有者的双重身份，以形成更为合理的权利制约机制．另一方面，我们认为，征地作为一种行为，不应是单方面的，考虑到人性化，阳光化施政，政治文明的发展，我们提倡土地征用的听证制度，即让所有受影响的土地权利人都有机会参与土地征用过程的公开程序．这样从法的角度将有利于保障行为双方平等的参与，从而对农民的土地承包权，财产权予以认可，更好地体现修宪的新精神，更符合市场化的介入与操作过程．
2．4 建立多样化的征地安置体系 2．4．1多样化安置体系的实践 征地试点改革以来，在”以安排劳动力就业为主转向以提供农民社会保障为核心，以市场为导向的多种途径安置”这一总原则指导下，各地改革探索出的征地安置途径十分多样化，归纳起来主要有以下几大类： ①货币安置：由土地管理部门将全部征地补偿费中农民个人或土地使用者应得的部分以货币形式，在土地权属变更登记之前一次性支付给农民个人，政府不负责安置，农民自谋职业． ②征地补偿费入股安置：在农民个人和土地所有者愿意的前提下，将部分或全部征地补偿费入股，集体经济组织和农民个人作为股东参与用地单位的生产经营，享受经营利润并承担风险，其收入按股份合作制企业分配办法分配． ③社会保险安置：经农民本人申请，土地管理部门可将农民个人应得征地补偿费部分或全部付给保险机构，由其按有关规定办理医疗，养老等各种保险． ④留地安置：在经济发达地区或城乡结合部，根据城镇建设规划，在规定区
域按照规定用途划出一块土地给被征地的农村集体经济组织，从事开发经营，发展生产．该土地可以是集体土地所有权，也可以是国有土地使用权，其土地价值含于征地补偿费中，该土地经营收益由集体经济组织对本集体农民进行分配． ⑤债券安置：在农村金融或基金信用较好的地区，在农民个人及集体同意的前提下，可采用发行土地债券的办法安置．
2．4．2”土地换社保”—— 征地安置新模式
土地换社保，这种以实物换保障的思想，符合修宪”建立，完善社会保障制度”的新精神，可以说是我国农村社会养老保险制度的一大创新，它同时解决了养老和发展两大问题，已成为世界银行所倡导的新模式．
放眼世界各国（地区），设立失地农民社会保障基金是一种通行做法．它有助于降低失地农民面临的风险，促进社会的稳定发展．比较具有借鉴意义的是，可以引入中介机构的思路，即将社会保障基金交由私营机构管理，而非全权由政府包办，应由多家机构经营而非独家垄断．因为失地农民社会保障体系的设计同样需要考虑基金，投资的运营问题，以确保未来有足够的支付能力．当然，结合国情看，我们也没必要象西方国家那样将基金全部交由私营机构经营管理，我们建议可以交由银行，非银行金融机构经营管理． 2．5 区分地域差异，实行差别化征地补偿办法
我们认为，征地制度改革的进一步深化，应继续进行”多样化”的尝试．征地政策不能一刀切，而应充分体现地域，经济，时间，空间上的各种差别，真正做到因地制宜，具体问题具体分析． 2．5．1 原因分析
从目前的各地实际情况看，经济发达地区征地标准已突破了现行《土地管理法》的产值倍数规定，以被征土地的市场价格或接近于市场价格进行安置补偿；而在欠发达地区，因经济发展不平衡，起点层次不同，以低于市场价格取得土地，仍是进行资本原始积累的方式．
从空间分布上看，我国东部，中西部差别极大，自然，经济，人口，土地利用程度等都不一样．
因此，征地制度改革应分时间，分空间，分层次地逐步推进和深化． 2．5．2 差别化征地补偿标准的基本思路 在经济发达地区，如东南沿海地区省份及其他地区的省会城市，直辖市及计划单列市，可实行依市场地价补偿的办法，即在公平补偿的原则下，依当时该地区同类土地正常的市场价格进行补偿．补偿标准可考虑市场价值以及相关补助金两大部分．
在经济不发达地区，按合理补偿的原则，根据当地经济状况，农民的生活水平等因素，在确保农民生活水平不降低且有较稳定生活来源的前提下进行合理补偿，补偿标准可与现行《土地管理法》规定的产值补偿标准基本相同．
2. 6 结合我国的实际，明确征地用途：
①交通用地，包括道路，运河，公路，铁路，人行道，桥梁，港口，码头和机场；
②公共建筑物建设用途，包括学校，图书馆，医院，低收入家庭的住房； ③军事用途；
④公用事业用途，包括饮用水，排污系统，电力，通讯，燃气，排灌工程，水坝和水库；
⑤公园，操场，花园，运动场和公墓；
⑥对国民经济至关重要且经国务院批准的重大经济发展项目； ⑦其他经国务院批准的重要公共用途．
2．6．1 限制性界定后可能产生的问题及其规避
明确地界定清我国土地征用”公共目的（利益）”的范围，实际上是将国家通过强制手段征用土地的权力仅仅限于公共设施建设，即对原由宽泛的征地范围（公益性质的和经营性质的）作了极大程度的限制．我们认为，限制性界定后可能产生的问题有二：
（1）为其他目的而获取的农地，无论是用于农业用途，还是非农业用途，这部分集体土地将以何种形式进行”土地农转非”过程．
我们认为可以有两种思路来规避这一问题．一是类似于集体用地流转改革，即允许集体所有制土地部分进入市场．具体的理解是，非”公共利益”的土地农转非，应经过农地所有者或使用者与希望获得该土地所有权或使用权一方在自愿的基础上进行直接谈判来最终解决和确定．谈判是绝对自愿的，国家或地方政府不能进行干预。二是重新审视征用和征收的定义角度，不从法律权属的视角分析，而是将征用与政府公益性质的强制行为联系，征收则与非公益性质，经营性建设用地项目相联系．
（2）界定清”公共目的（利益）”，限制了征地的范围后，对正处于经济建设，城市开发高潮期，急需大量建设用地的现状，我们认为会有较大的矛盾与冲击．但我们认为只要政府有关部门积极地做好土地利用，城市等相关规划，严格审批，监督机制，合理布局，统筹而治，这一矛盾是可以控制的．另一方面，旧城改造所产生的土地效益经济也会对其起一定的互补效应．
3、结论
当前征地制度改革诸多矛盾与困惑的解决，既有赖于体制上更深层次的创新，也亟需土地法律制度理论研究作进一步的突破．但无论如何，我们认为，土地征用制度改革的进一步深化，始终应遵循这样一条总纲要——逐步建立符合社会主义市场经济要求，有利于经济，社会协调发展，有利于保护耕地，保护农民利益的土地征用制度． 参考文献 [1]金丽馥，石宏伟著，社会保障制度改革研究[M]，北京：中国经济出版社，2000：277-281
[2]于广思，冯昌中，土地征用制度改革设想[J]，中国土地，2002（8）：25
[3]刘田，征地问题沉思录[J]，中国土地，2002（8）：15
[4]俞敬盅，关于我国土地问题的思考[J]，农村经济问题，2003（5）：17
⑥对国民经济至关重要且经国务院批准的重大经济发展项目； ⑦其他经国务院批准的重要公共用途．
2．6．1 限制性界定后可能产生的问题及其规避
明确地界定清我国土地征用”公共目的（利益）”的范围，实际上是将国家通过强制手段征用土地的权力仅仅限于公共设施建设，即对原由宽泛的征地范围（公益性质的和经营性质的）作了极大程度的限制．我们认为，限制性界定后可能产生的问题有二：
（1）为其他目的而获取的农地，无论是用于农业用途，还是非农业用途，这部分集体土地将以何种形式进行”土地农转非”过程．
我们认为可以有两种思路来规避这一问题．一是类似于集体用地流转改革，即允许集体所有制土地部分进入市场．具体的理解是，非”公共利益”的土地农转非，应经过农地所有者或使用者与希望获得该土地所有权或使用权一方在自愿的基础上进行直接谈判来最终解决和确定．谈判是绝对自愿的，国家或地方政府不能进行干预。二是重新审视征用和征收的定义角度，不从法律权属的视角分析，而是将征用与政府公益性质的强制行为联系，征收则与非公益性质，经营性建设用地项目相联系．
（2）界定清”公共目的（利益）”，限制了征地的范围后，对正处于经济建设，城市开发高潮期，急需大量建设用地的现状，我们认为会有较大的矛盾与冲击．但我们认为只要政府有关部门积极地做好土地利用，城市等相关规划，严格审批，监督机制，合理布局，统筹而治，这一矛盾是可以控制的．另一方面，旧城改造所产生的土地效益经济也会对其起一定的互补效应．
3、结论
当前征地制度改革诸多矛盾与困惑的解决，既有赖于体制上更深层次的创新，也亟需土地法律制度理论研究作进一步的突破．但无论如何，我们认为，土地征用制度改革的进一步深化，始终应遵循这样一条总纲要——逐步建立符合社会主义市场经济要求，有利于经济，社会协调发展，有利于保护耕地，保护农民利益的土地征用制度． 参考文献 [1]金丽馥，石宏伟著，社会保障制度改革研究[M]，北京：中国经济出版社，2000：277-281
[2]于广思，冯昌中，土地征用制度改革设想[J]，中国土地，2002（8）：25
[3]刘田，征地问题沉思录[J]，中国土地，2002（8）：15
[4]俞敬盅，关于我国土地问题的思考[J]，农村经济问题，2003（5）：17