我国土地二级市场运行情况及对策研究
陆新亚
随着国有建设用地有偿有期限出让制度的建立，土地市场成为我国市场经济重要组成部分，土地二级市场也逐步成为土地交易的重要客体。在我国，土地一级市场是指土地使用权出让的市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征收为国有土地后通过招标、拍卖、挂牌或协议方式出让土地使用权形成的市场，是由国家垄断的场。土地二级市场，是土地使用权人取得土地使用公后经过一定的开发建设，把土地使用权在市场上的交易活动，包括土地使用权的转让、出租、抵押等。
我国大部分地区于2000年前后建立了土地二级市场交易平台，逐步形成国有建设用地二级市场管理服务体制和较为规范的土地二级市场运行机制。交易形式从单一的企业与企业间的土地转让、场地出租、企业将土地使用权抵押给银行，发展到职工备用金抵押、合同担保、反担保抵押等多种形式。土地资源作为资产的市场配臵作用通过价值化体现越来越显化，在融资市场中土地抵押已成为认可度最高，价值最可靠的担保方式。土地二级市场作为一级市场的延伸，其交易已经成为显化土地资产价值，企业资本运作的重要方式。同时土地二级市场管理也是土地批后管理的延伸和继续。如在交易过程中动态监督按出让合同约定使用土地，防止违法用地，取得了良好的效果。土地市场呈现交易活跃、交易形式多样化、交易量逐年稳步增长的局面。
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一、国有建设用地二级市场对利用土地的作用分析
不断加强和规范国有建设用地二级市场的管理，对土地的合理利用具有十分重要的作用。土地二级市场交易管理，不同于一级市场，一定程度上属于用地者之间自愿、自发的交易行为，从实质上看，一级市场是政府主导的有限制的土地市场，二级市场才是真正的土地市场。从根本上看，国土资源部门对二级市场的主要职能是服务，在服务中行使土地所有权人的管理职能，重点是跟踪土地用途及依法用地。由于我国市场配臵土地资源时间比较短，依法使用土地的意识还比较淡薄，土地使用权人为追求土地经济利益最大化，违规违法使用土地现象仍具有一定普遍性，土地出让后的监管跟不上城市发展速度，跟踪管理力度还远不足以覆盖每一幅地块，特别是随着土地资源价值不断上升，违法使用土地的巨大利益驱使，违法成本、效益与风险反向加大，违规违法用地的诱惑显著增加，迫切需要国土资源管理手段创新，力度加大、措施得力。随着金融市场的不断发展，土地已越来越离不开二级市场，通过土地抵押融资是实现土地价值及再生产再创造的最有效途径，因此土地二级市场是土地管理部门、土地使用权人、资金借贷相关人面对面的平台和载体，土地管理部门可以在土地交易过程中对土地用途、规划条件、现状等情况都可以有全面的了解和掌握，对突破出让合同约定使用土地、超容积率建设、闲臵土地等情况可以及时发现并可以协助相关部门按相关规定进行处理，在监督合理利用、开发土地资源方面具有不可替代的作用。
1、 优化配臵土地资源。管理和规范好国有建设用地二级市场对
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优化生产要素起着十分重要的作用。土地使用权的转让，对盘活土地、充分利用土地有直接关系。无论是工业用地的“腾笼换鸟”，还是开发用地过程中因原土地使用权人因开发能力、经济状况等将土地转让到更专业，有实力，有能力，能够打造更好产品的公司手上，都符合集约、节约用地的要求。土地使用权抵押，对企业资金的获得，满足生产经营需要及扩大再生产具有直接现实意义，是土地作为生产资料的重要体现，充分反映了市场经济中土地的资产化、价值化。土地出租是土地作用者充分利用土地资源，将富余土地出租给他人，以实现土地使用价值最大化，符合土地“节约、集约”利用的总要求。因此，从优化土地资源配臵的角度，培育、发展、完善土地二级市场，充分合理使用土地，具有现实及深远的意义。
2、规范使用土地。通过土地二级市场的管理，对督促按出让合同约定开发、利用土地具有十分明显的作用，在交易过程中，对突破出让合同约定使用土地、超容积率建设、闲臵土地、改变用途等情况可以及时发现并移交相关部门及时查处，在很大程度上强化了用地单位依法依规使用土地的意识。
3、提高土地金融市场质量。土地抵押市场是反应土地资产价值最直接的平台，资金运作进入土地市场交易便形成了土地金融市场。2008年—2010年，以南京市为例：企业利用土地抵押获得信贷资金近1000亿元，为企业生产经营、投资提供了大量资金支持。事实表明：土地开发、企业的发展离不开金融业的支持，土地投资者难以靠自有资本进行土地开发, 而必须借助银行的资金。当前，我国通过提
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高存款准备金率和加息等措施，不断收紧资金流动规模，企业资金来源趋紧，信托资金、小额贷款公司、个人资金活跃在借贷市场上，有些甚至是违反国家法律的违法拆借，理顺金融市场，大力开发投资渠道，规范资金信贷市场，积极开展土地抵押、土地债券等土地金融形式，让更多资金合法进入融资市场，让土地市场形成规范、兴旺的资本流通渠道。
4、有利于财政收入增长。转让国有土地使用权、地上的建筑物
及其附着物，国家按规定收取营业税、土地增值税以及契税等相关税费，符合市场经济法则。随着我国市场经济的快速发展、城市化水平的不断提高，土地使用权交易越来越频繁，政府的土地税收也水涨船高，土地税收为地方政府在地方基础建设等支出上做出了越来越大的贡献。因此培育和完善健康的国有建设用地二级市场，对国民经济稳定可持续发展具有重要的作用。
5、培养良好的市场中介机构。 土地中介服务市场主要面对土地使用权的中间流通。以土地信息服务、土地评估和土地仲裁等为主。由于土地市场信息不全和需要大量专业知识, 大多数市场主体处于不对等的位臵，服务于土地市场的专业人员和机构必不可少。土地价格评估、土地交易法律政策咨询、土地交易经纪等中介服务, 是土地市场运行的润滑剂。土地二级市场的市场化程度是土地市场中最高的，二级市场越繁荣，对中介市场需求也越高，规范中介服务市场有利于二级市场的完善发展。
二、存在的问题和原因分析
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目前各地土地二级市场总体活力强劲，对盘活土地资产具有不可估量的作用，土地使用权转让、租赁、抵押等交易频繁，但仍然存在一些问题需要不断完善和规范。有些是法律、法规和政策滞后带来的，有些是市场本身发育不够完善产生的。其中比较突出的一是政策法规滞后甚至是僵化，二是私下交易较为普遍、土地出租更是以私下交易为主。呈现出交易的自发性?非法性?多样性,管理的被动性和政策的滞后性等特点?
（一）、转让问题分析：
1、投资25%的认定标准和地价及地价相关政策规定，土地转让必须投资达到25%以上，但规定并未明确25%以什么为基数计算，因为投资总额包含土地价款，也就是以前所称的土地出让金，但是土地出让的形式多种多样，有征收的集体土地，有企业搬迁腾出的土地，有旧城改造拆迁的土地，甚至有毛地、净地的差别，成本相差很大，这样就对计算投资比例带来了难度，甚至标准不统一。尽管部分地区出台了文件，规定了可以转让投资的标准，但只是比较粗略的界限划分，并没达到量化、细化。土地转让实际上是项目用地的转让，在地价持续走高阶段要求一定投资比例作为限制转让条件，出发点是防止炒卖土地（俗称“炒地皮”），不失为一种无奈的举措，但这种限制措施从本质上看不符合市场经济运行的客观规律，也不利于让更具有开发能力的企业参与到土地的开发建设中来，很大程度上限制了土地市场在更大范围的发展空间，有些土地的非法转让或隐形交易在某种程度上可以说也是被“逼”出来的。
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