浙江省行政区划调整规划专题研究之二
浙江省设镇指标体系与评价标准研究
第一章 浙江省乡镇建制沿革
镇与乡同是中国现行基层行政区域单位，也是我国的基层政权。作为行政区的一级建制，早在1909年1月清政府就颁布了《城镇乡地方自治章程》，首次以法规的形式明确规定了镇的建制。《章程》规定在5万人口以上的村庄屯集地建镇，设自治组织，议决及办理地方自治事宜。1929年10月，南京国民政府公布《乡镇自治施行法》，再次规定了镇的建制。1930年国民政府颁布了修正后的《县组织法》，县以下设区公所，区以下改村、里为乡、镇，1932年全省共设置乡镇建制4232个。1946年浙江省裁减县以下区署，区公所由263个减少到38个，1947年，乡镇数量也相应地减少到2158个。中华人民共和国成立后，浙江省政府于1949年10月17日颁布《关于目前建立乡村政权暂行组织的指示》，以原乡保区域建立乡村人民政权，到1949年末，全省设491个区，2401个乡，205个镇。
1955年6月，国务院发布《关于设置市、镇建制的决定》，明确了“市、镇是工商业和手工业的集中地”，并规定了设镇标准，1955年11月制订的《国务院关于城乡划分标准的规定》将设镇标准进一步具体化和可操作化，根据国家出台的有关标准，浙江省撤消了部分镇的建制，全省镇的数量由1955年的304个减少到1958年的222个。
“大跃进”期间，镇建制的设置再度增加。1963年12月，中共中央、国务院发布《关于调整市镇建制，缩小城市郊区的指示》，根据这一指示精神，浙江省人民政府于1964年7月18日发出《关于调整建制镇标准的报告》，大幅度削减了设镇数量，到1964年底，全省共设镇164个，撤消的镇被并入所在地的人民公社。
1975年和1978年的两部宪法尽管均废除乡建制而保留了镇建制，但是镇的发展基本处于停顿状态。至1978年底，全省仅有镇167个，与1964年时的数量基本持平，近20年间镇的数量基本没有增加。
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第二章 改革开放以来浙江省镇建制时空演化特征
1. 改革开放以来浙江镇的数量总体呈增加的态势
改革开放以来，浙江省镇的数量总体呈增加的态势。1978年全省只有167个镇，2003年已经增加到783个，25年间增加了3.7倍，平均每年增加近25 个，从11个地级市的情况，每个地级市内镇的数量也有不同程度的增加，见表1。
2. 浙江省镇的数量变动具有明显的阶段性
尽管浙江省镇的数量总体呈增加的态势，但具有明显的阶段性，见图1。 从浙江省设镇数量变动的趋势分析，可以明显地划分出三个阶段。第一阶段为1978年至1983年的平稳期，5年间，镇建制变更幅度较小，全省镇的数量基本稳定在200个以下，第二阶段为快速增长期，随着浙江经济的快速发展，一些条件较好的集镇迅速成长，以致行政上升格为镇的建制，浙江省镇的数量呈跳跃式增加。1984年至1998年的14年间，每年新增加的镇达到54个，特别是在1988年以前，每年新增的镇超过100个，而1985年更是比上一年增加了一倍还多；第三阶段为缓慢下降期，从1999年开始，随着浙江行政区划的调整，镇的数量开始下降，到2003年底，全省镇的数量已经由最高时的1007个减少到783个，减少了224个。浙江省镇建制数量的阶段性变化与区域经济的发展阶段以及宏观政策的影响是密切相关的。
1200建制镇数量（个）1000800600400 200 01978198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199619971998199920002001年份2002
图1 浙江省镇建制数量变动趋势图
表1 1978—2002年浙江省分地区镇建制数量变动情况表
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时间 杭州 宁波 温州 嘉兴 湖州 绍兴 金华 衢州 丽水 台州 舟山 合计 1978 25 24 18 1980 26 24 18 1981 29 24 18 1982 29 24 23 1983 26 28 21 1984 27 44 33 1985 74 69 83 1986 78 76 87 1987 89 87 99 34 35 34 36 / / / / 12 12 18 18 15 15 15 16 15 16 39 54 65 70 71 72 77 99 / / / / / / 26 31 39 40 40 41 42 50 12 12 12 12 13 13 24 27 32 19 42 43 46 62 63 62 64 64 65 65 65 65 63 62 21 21 20 21 21 31 55 68 75 34 79 81 83 92 94 95 103 99 101 103 103 101 82 69 6 6 6 6 7 7 15 17 20 77 21 21 21 26 26 26 27 29 29 167 169 176 185 185 243 506 573 646 700 739 751 772 897 909 945 961 979 990 22 15 17 27 18 27 44 21 56 47 25 63 50 26 64 1988 96 91 111 56 32 74 1989 101 95 118 57 35 80 1990 101 96 120 57 37 82 1991 104 98 121 59 37 84 1992 124 113 134 62 40 95 1993 124 113 134 61 47 96 100 51 1994 133 115 137 66 55 98 106 52 1995 134 118 140 62 55 100 106 52 1996 137 118 144 68 57 102 107 54 1997 137 121 140 70 61 102 109 55 1998 140 122 146 74 62 102 109 55 1999 140 122 143 66 51 102 109 55 2000 140 122 130 67 50 100 108 55 2001 122 101 129 60 49 85 2002 117 100 125 60 49 80 93 81 55 55 29 1007 29 29 24 24 985 967 863 822 资料来源：1978年至1983年以及2001和2002的数据根据浙江省公安厅编印的人口统计资料汇总而成；1994年至1999年的数据来源于浙江省统计年鉴，2002年的数据由浙江省民政厅提供。
3. 浙江省镇建制空间分布具有明显的差异性
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浙江省镇建制的空间分布具有明显的差异性。如果以地级政区为研究单元，各地的密度差异较大。密度最高的为海岛地区，舟山最高为每百平方公里1.76个，其次为平原地区，嘉兴为每百平方公里1.55个，最低的为山区，丽水平均每百平方公里只有0.36个镇。由于浙江省只有舟山一个海岛性地级政区，因此，从总体上说，平原丘陵地区的城镇密度要高于山区，这主要与人口的空间分布和区域经济发展程度密切相关。
表2 浙江省镇建制分布密度表 名称 时间 杭州 宁波 温州 嘉兴 湖州 绍兴 金华 衢州 丽水 台州 舟山 数量（个） 117 100 125 60 49 80 81 55 62 69 24 区域面积（平方公里） 密度（个/百平方公里） 16596.00 9669.88 11784.00 3882.00 5816.70 8332.35 10918.00 8836.50 17300.00 9411.00 1440.00 0.70 1.03 1.06 1.55 0.84 0.96 0.74 0.62 0.36 0.73 1.67 资料来源：浙江省统计年鉴
4. 浙江省镇区人口规模普遍有所扩大
按照第五次人口普查城镇人口统计口径，2000年浙江省镇人口总量为925.38万，镇区人口规模平均为1.05万，而1990年，镇人口总量为530.16万（第四次人口普查时的镇人口为632.89万，按照第五次人口普查的口径进行调整后的镇人口为530.16万），镇区人口规模平均为0.78万。1990年—2000年的10年间，浙江省镇区的平均规模增加0.27万，增加了0.4倍，见表3。
表3 浙江省不同等级城镇人口总量与平均规模表 （万）
2000 城市 人口总量
1990 平均规模 4
人口总量 平均规模 浙江省行政区划调整规划专题研究之二
地级市 县级市 建制镇 862.69 447.60 925.38 78.43 18.65 1.05 546.64 87.67 530.16 49.69 6.74 0.78 资料来源：根据浙江省第五次人口普查资料推算得到
第三章 浙江省镇建制设置中存在的主要问题
作为城镇体系中最低层级的城镇聚落，改革开放以来，小城镇在吸纳农村剩余劳动力，促进工业化和城市化的进程中发挥着巨大的作用。但是，随着社会经济的发展和城市化进程的快速推进，小城镇在分化与重组过程中也面临着行政区划以及行政管理体制的约束，为此，浙江省多次出台政策次进行体制创新，同时在全省范围内数次进行乡镇行政区划的调整，特别是从2000年起在经济发达的县（市）开展了大规模的乡镇撤并工作，部分县（市）对所有乡镇进行了重新划分与归并。浙江省对乡镇所进行的多次区划调整都取得了实质性的进展，但是，由于行政区划调整与行政管理体制创新都需要在国家既定的政策框架内进行，同时也因为我省地形复杂，区域差异较大，行政区划调整无法一躇而就，改革难以一步到位，因此，一些问题仍然存在。
1. 设镇标准偏低，指标单一
1984年，民政部对1955年和1963年的设镇标准作了调整，新的建镇标准为：（1）凡县级地方国家机关所在地，均应设置镇的建制；（2）总人口在２万人以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人的，可以建镇；总人口在２万人以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的，也可以建镇；（3）少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，如确有必要，也可设置镇的建制。1984年颁布的标准实行到今天已近20年的时间，因此，由于经济的迅速发展，今天看来1984年颁布的设镇标准明显偏低，而且指标太过单一，涵盖面窄，缺乏经济指标。这就使得这些年来浙江省设镇数量过多，1999年具有镇建制和乡建制的行政区分别为987个和767个，镇的数量已经超过乡的数量。由于设镇指标单一，标准偏低，这就使得相当一部分镇只是行政建制意义上的升级，而并非人口和非农产业集聚的结果，城镇规模普遍偏小、城镇功能较弱，对周围农村地区缺
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乏带动和辐射作用，从这个角度看，目前部分镇不过是人口较多、经济势力较强的“大乡”、“强乡”，事实上依然是广域型建制而非城镇型建制，因此，浙江省亟需新的设镇置标准来指导镇建制的设置与调整工作。
2. 行政区划与城镇发展不相适应
改革开放以来，浙江省以块状经济为特色的区域经济高速发展，城市化进程联动推进，新的城镇不断形成和崛起，这些城镇用地多沿国道和省道布局，在一些重要的交通沿线如104国道、320国道以及部分省道沿线出现了多个城镇密集分布地区，这些地区镇与镇间仅有几公里，有的甚至已连成一片，但是由于分属不同城镇，规划建设各自为政，重复投资，重复建设，大量基础设施和社会服务设施低效率运行，造成诸多不必要的浪费。小城镇密集分布的现象不仅出现在县(市)域范围内，跨县(市)域间也有这种情况。随着浙江省城市化进程的快速推进，城镇密集地区仍将有所增加。如何通过合理的行政区划和行政建制促进小城镇密集分布地区的协调发展，是现在和今后都必须要解决的问题。
3. 行政建制对城镇发展的约束
城市化进程中，以第二产业的发展为依托，在区位条件有利程度不等的地方总会成长起规模不等的城镇，以第二产业为基础派生出来的多层次多部门服务产业，也因此而在不同规模的城镇集聚。在那些区位优势明显的地方，城镇总是超先增长。改革开放以来，浙江省部分城镇超先发展，无论是其城镇规模、经济总量产业结构以及城市物质景观形态，都已经具备现代城市的规模，客观上要求按照城市型政区体制进行管理，但是由于行政区划的影响，仍按照镇的体制进行管理，严重制约了城镇的进一步成长。比较典型的情况是龙港镇。20年来，在龙港镇已经由一个只有6000人的小渔村发展成为人口规模超过20万的城市。2003年，龙港镇的国内生产总值已经达到47.2亿，财政收入4.02亿，城镇人口12万，城镇建成区面积12平方公里，无论是其经济实力还是城市规模都超过了一些早就设置的县级建制城市。由于行政区划和行政的制约，尽管龙港在空间上已经发展成为一个城市实体，但是按照行政区划体制依旧按照建制镇的体制进行城市管理，目前城市发展与乡镇行政体制的矛盾越来越多，有必要谋求行政体制上的突破。
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4. 设镇规模大小不一，划分不尽合理
根据浙江省民政厅提供的2002年乡镇数据分析，浙江省镇的规模大小不一的问题仍然存在。从所辖的区域面积看，规模最小的镇为岱山县东沙镇，只有5.3平方公里，苍南县芦浦镇、嵊泗县嵊山镇、乐清市七里港、瓯海区新桥镇五个镇的区域面积也小于10平方公里；规模最大的镇为奉化市溪口镇，区域面积达到379.6平方公里，另外，淳安县枫树岭镇、临安市於潜镇、仙居县朱溪镇等19个镇的区域面积也在200平方公里以上，政区面积分布情况见下表4。
镇的人口规模同样存在着过大过小的问题。人口规模最小的为平阳县南麂镇，只有2300多人，另有椒江区大陈镇、云和县紧水滩镇、舟山市普陀山镇等三个镇的人口规模均在5000人以下，而人口规模最大的龙港镇则超过20万，另外，瑞安市塘下镇、临海市杜桥镇的区域人口也接近20万，分别达到18万和19万。
表4 浙江省建制镇政区面积分布一览表
区域面积（KM） 30 30-60 60-90 90-120 120-200 200以上 合计 2比例（%） 14.27 32.07 23.36 14.65 13.26 2.40 100 资料来源：浙江省民政厅2002年数据，另以上数据不包括县政府驻地镇。
5. 镇的职能定位有待进一步明确
《中华人民共和国宪法》第30条关于行政区域划分规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。镇是作为地方一级政府存在的。但从目前的实际情况看，乡镇政府作为国家基层的一级政府，并不是一个完备的政府，乡镇政府政权功能不全，镇域内的税务、公安、司法、国土、环保、交通、工商等具有行政执法权的重要经济职能部门和国家机器，都是县（市、区）政府的派出机构，现实中镇政府的各项事权几乎没有，既没有独立的财政，也没有人事权，行政执法部门的管理和审批权限都集中在上一级政府部门中，因此，镇政府普遍缺乏地方统筹和协
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调能力，难以对社会实行有效的管理。如何对镇的职能进行定位，是强化镇政府的功能，还是弱化乡镇政府的职能，乡镇逐步走向自治，是未来需要进一步明确的问题。
第四章 浙江省设镇影响因素分析
1. 区域经济发展是浙江省设镇数量增加的根本原因
改革开放以来，浙江省逐步形成了以块状经济为支撑的区域经济发展模式。块状经济是推动浙江农村工业化和城市化的重要基础，改革初期小城镇的发展主要是在块状经济的支撑下发展壮大起来的。某一块状经济积聚的企业越多，块状经济整体表现出来的产品创新能力越活跃。因此，依托一镇一品、一乡一业的块状经济优势，不仅使资金和技术这些生产要素得到了有效的配置，而且使这些企业依靠不断提升的创新能力得以迅速发展，同时也为人口的空间集聚提供了动力。随着产业和劳动力向就近集镇涌入，集镇产业兴旺，集镇人口规模和用地规模不断增加，作为农村经济中心的职能大大增强了，一些条件较好的集镇迅速成长而达到设镇标准，以致行政上升格为镇的建制，因此，改革开放以来浙江省镇的数量呈跳跃式增加，1978年之前，全省镇的数量一直保持在167个左右，1984年上升到255个，1986年骤增至577个，到2002年已经增加到822个，24年间数量增加了3.9倍。我们计算了1980年——2002年浙江省GDP与设镇数量之间的相关系数，结果表明，二者之间的相关系数为0.785(显著水平<0.01)，呈现较强的相关性。
2. 宏观政策的调整是镇建制变更的重要影响因素
行政区划是国家政权的组成部分，属于上层建筑的范畴，区划的调整总要受到国家宏观政策的影响，就镇而言，无论是数量增减还是设置标准的变化都与宏观政策的变化有关，改革开放以来尤为明显。
新中国成立后，我国逐步建立起计划经济体制的基本框架，由于计划经济本身是一种短缺经济，因此，改革开放前相当长的一段时间内，粮食以及其他生活必需品的供应成为约束我国城镇发展的主要因素，国家不得不执行限制城镇发展的政策，严格限制农村人口向城镇迁移。在这样的政策背景下，浙江省无论是城镇人口规模还是市镇建制的数量基本没有什么增加。
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改革开放后，中国的社会经济迅速发展，与工业化联动发展的城市化进程也开始启动，但是决策层和学术界的“恐城病”依旧存在，矛盾之中，发展小城镇成为政府和学术界的普遍共识，1982年国务院召开全国城市规划工作会议，确定了“积极发展小城镇”的城市发展方针，同时国家的有关人口迁移政策也开始放宽，1984年10月国务院发出了《关于农民进集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进入集镇从事非农产业，大量农村人口向集镇集聚，同年民政部对1955年和1963年设镇标准作了调整，颁布了新的建镇标准，在这一系列政策背景的驱动下，全国范围内开展了大规模的乡改镇工作，这一变更属于行政建制的变更，行政区划未变，乡政府更名为镇政府，与1958年以前设置的镇不同的是，20世纪80年代以后设立的镇是整乡改镇，镇人口70%—90%的人口为农业人口，辖区大部分为农业区，因此，从某种意义上说，这一时期乡镇建制的变更与“县改市”是同一性质的变革。从20世纪80年代中期以后，全国建制镇的数量迅速增加，1982年为2664个镇，1992年增加到11958个，与此同时，浙江省镇的数量也呈跳跃式增长的态势，1991年增加到770个。1992年，中共浙江省委、省人民政府为了进一步深化农村改革，促进农村经济发展，在全省范围内开展了撤区扩镇并乡工作，至1992年末，全省2405个乡撤并为946个，354个县辖区的建制全部撤消，与此同时，全省镇的数量则进一步增加到897个。
城市化进程中，区域内的城市是成体系发展的，一味地强调发展位于城市体系最低层级的小城镇必然违反客观规律。上个世纪90年代末期，小城镇发展中的环境问题和规模不经济问题日益突出，学术界对片面强调“离土不离乡、进厂不进城”的乡村工业化道路和“积极发展小城镇”政策的不断提出质疑，在这样的背景下，一些地方政府开始突破既定的城市发展方针，浙江省各级政府也在既定的改革框架内积极寻找改革的突破口，一方面，通过户籍改革不断降低人口向城镇迁移的门槛，另一方面，开始推进小城镇的“二次集聚”，从1998年开始了乡镇撤并工作，近5年来，镇的数量从1998年的1007个减少到2002年的822个。
3. 城市化进程将影响行政区划的调整与变更
城市化进程对镇建制的影响主要表现在以下两个方面。一是随着城市化进程的推进，城镇型地区增多，客观上不断要求设立新的市、镇建制。城市化进程中
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人口迁移的主要流向是农村人口向城市迁移的过程，在人口向城市迁移的过程中，进入城镇的移民在城镇体系中如何分布，就移民总体而言，大致是按城镇体系的规模序位分布法则分配的，也就是说，相当数量的人口进入位于城镇体系最低层级的城镇，因此，城市化进程，必然也是建制镇数量增加的过程，随着工业化、城市化的发展，具有行政建制的市镇数量日益增多，市镇制度日渐取代农村型的县乡制而成为主要的基层行政区划建制，1984年——2002年的18年间，乡镇建制中，乡所占的比例不断下降，而镇所占的比例不断增加，见下表；另一方面，城市化必然会对传统的行政区划格局产生影响。随着浙江城市化进程的推进，必然会出现都市区、城镇密集地区等新的城市地域空间结构，随着都市区的形成与扩容，必然引起行政区划的变更，出现建制镇的行政归属变更以及撤镇建街等问题，城镇密集地区的出现同样会引发包括建制镇在内的行政区划变更。
表5 1984——2002年浙江省镇乡数量变动表 时间 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1997 1999 2000 2001 2002
镇乡合计 3257 3230 3191 3083 1843 1838 1841 1770 1722 1399 1375 镇 255 574 700 745 897 946 993 989 970 836 822 乡 3002 2656 2491 2338 946 892 848 781 752 563 553 镇所占的比例 7.83 17.77 21.94 24.16 48.67 51.47 53.94 55.88 56.33 59.76 59.84 乡所占的比例 92.17 82.23 78.06 75.84 51.33 48.53 46.06 44.12 43.67 40.24 40.16
第五章 浙江省乡镇建制变动趋势
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1. 乡镇政区规模逐渐扩大，乡镇总量趋于减少
一般说来，高层政区与低层政区的发展趋势并不一致。高层政区随着数量的增多，区域面积和人口规模往往趋于缩小，而低层政区的变动趋势则刚好相反。低层政区的这种变动趋势，是当前世界各国普遍采取的方式。英国、法国、德国、意大利等西欧国家战后行政区划改革的一项重要措施就是合并基层行政单位。法国在20世纪60年代就实施合并小城镇，以改变基层行政区划过于细小的问题，德国在20世纪60年代的区域整治中，对县市和乡镇进行了全面的调整，从1968年——1978的10年间，原西德境内的乡镇从24000个减少到8500个左右，基层政区规模普遍扩大，日本通过出台《町村合并促进法》，对町村进行合并，町村数量从9800个减少到3200多个，减少了近三分之二。浙江省乡镇政区的规模将趋于扩大，乡镇的数量将趋于减少，出现这种趋势的主要原因在于：第一，乡镇政府职能的转变，随着市场经济的确立与不断完善，乡镇政府经济管理的职能将不断弱化，社会管理的事务将有所增加，但总的说来， “小政府、大社会”将是现行乡镇行政管理体制的改革方向，未来乡镇政府的职能将趋于减少，因此，扩大乡镇政区规模、撤并乡镇是必须的，而且也是可能的；第二，现代交通、通讯手段缩小了空间距离，使乡镇规模扩大成为可能。过去把乡镇划小，主要是考虑到乡村地区的交通条件普遍落后，信息不畅，居民出行不便，乡镇政区划小有利于乡镇政府对农村的社会管理，有利于农村居民到乡镇政府所在地办事。经过20多年的改革开放，浙江省农村的经济社会状况已经得到显著的改善，覆盖全省的城乡交通和通讯网络已经基本形成，1998年公路通村率和电话通村率已分别达到90.7%和93.6%。浙江省统计局数据显示，2002年每百户农村家庭固定电话的拥有量为77.15部，移动电话的拥有量为52.22部，摩托车的拥有量为40.33辆，汽车的拥有量也已达到1.97辆，因此，交通通讯条件的改善不仅使乡镇政府的管理手段发生了变革，也使农村居民的出行更加便捷，与外界的联系渠道更加畅通，因此，适当扩大乡镇规模不会影响乡镇政府对农村的社会管理，也不会影响农村居民的出行办事。
2. 随着县城管理体制的创新，县城驻地镇的建制将逐步趋于取消 浙江省的县域经济发达，县政府驻地镇（县级市市区）人口和城镇建成区规
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模不断扩大，镇政府越来越难以胜任城区的管理任务。第四次和第五次人口普查资料显示，1990年，1990年浙江省13个县级市中市区人口总量最多的余姚市也没有超过10万，只有9.59万，而到了2000年，24个县级市市区中人口不足10万的只有建德市和龙泉市，人口规模在10万到20万的有余杭市、奉化市等12个城市，人口规模在20万到30万的有富阳市、余姚市、瑞安市等6个城市，超过30万的有义乌市等3个城市，随着县城规模的不断扩大，现行“县管镇，镇管村”的农村型行政管理体制与新的形势越来越不适应：一是由于管理上的困难，部分县市不得不在县与城关镇之间设置“城区办事处”之类的中间管理层次，导致管理体制的混乱，降低了行政效率。二是由于体制的限制，县政府难以更多、更直接地介入县城的规划和建设，难以提高县城的建设水平。目前经济发展快的县已经将工作重心向城镇建设和二、三产业转移，由于城关镇是一级政府，县政府与城关镇的事权划分矛盾较难处理，县政府的作用难以充分发挥。三是镇的体制难以适应社区建设的需要，城市管理和居民服务难以得到加强。概括地讲就是县镇两级政府，该管的镇政府管不起来，管得起来的县政府不便于越过镇政府直接管。
针对县城镇管理体制的问题，浙江省开始进行县城撤镇建街道办事处试点，撤销县城驻地的政权建制，由县政府直接负责县城的建设、管理和服务。从近年来地方试点的情况看，县城镇政权建制改为派出机构取得了比较好的效果，到2002年底，浙江省已经有20 个县城驻地镇改为街道办事处，目前仍有38个县城驻地为镇的建制，随着城市化进程的推进，县城驻地镇的建制将逐步趋于消失。
3.城镇型政区占乡镇总量的比例将进一步提高
城市化进程中，具有行政建制的市镇数量必然增多，市镇制度日渐取代农村型的县乡制而成为主要的基层行政区划建制是一种基本趋势。1984年，浙江省镇占全部乡镇数量的7.83%，而乡的比例则高达92.17%。随着城市化进程的推进，镇的数量不断上升，而乡的数量则不断减少，1994年镇所占比例首次超过乡的比例。到2002年，镇所占比例进一步提高到59.84，而乡的比例则下降到40.16%。
从城市化进程的一般规律分析，浙江省城市化进程正处于加速推进阶段。
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1980年，浙江省城镇化水平为13.49%，2001年已经达到42%，21年间，城镇化水平提高了28.51个百分点，年平均提高近1.36个百分点，可以推断，未来一段时间里，城镇化水平将继续上升。根据对浙江省城市化水平的多方法预测，2010年浙江省城市化水平将达到55%左右，2020年将上升到65%左右。随着浙江省城市化进程的快速推进，镇的比例将进一步提高，而乡的比例则会不断下降。
4. 乡镇建制空间变动趋势
随着浙江省城市化进程的推进以及人口迁移动力的增强，乡镇建制的空间格局将出现以下变动趋势。
（1）区辖镇的数量将趋于减少。由于城市扩容，大部分的区辖镇将随着撤镇（乡）建街、撤村建居的进程将成为城市政区的有机组成部分，区辖镇的数量将趋于减少。城市建设用地向四周蔓延一直是城市空间扩展的基本方式，城市边缘区的乡镇作为城乡过渡地带首先成为中心城市的扩张空间。根据2002年浙江省民政厅的统计，浙江省11个地级市市区辖镇共201个，随着中心城市的发展，市区向外部空间扩展的动力不断增强，城市边缘地带的区辖镇将融入中心城市，而随着撤镇（乡）建街、撤村建居的进程的推进，市区所辖镇的数量将趋于减少。需要说明的是，由于都市区的形成与发展，其邻接县市的部分乡镇将被划入中心城市的政区范围，以杭州为例， 1996年年5月，经浙江省委、省政府批准，原属萧山和余杭两市的九堡、下沙、闻堰、长河等6个乡镇成建制地划入杭州市区，但是从长远来看，随着城市规模的扩大，划入中心城市的这些镇被撤镇建街也是势所必然。因此，综合考虑上述因素，区辖镇的数量趋于减少将是总的发展趋势。
（2）城镇密集地区的将出现城镇重组的趋势。城镇密集地区是指城镇密集分布的区域，是区域发展到一定阶段出现的新的空间组织形式，地理区位、人口分布状况、产业结构以及交通网络等是城镇密集地区形成的基础。目前，浙江省平原丘陵地区以及重要的交通沿线已经形成了多个城镇密集分布地区。在城镇密集分布地区，城镇与城镇的距离相隔不过数公里乃至数十公里，部分地区的城镇与城镇之间已经连成一片，但是由于行政体制与行政区划的分割，城镇密集地区各城镇之间的基础设施各自为政，第二产业高度同构，城镇间无序竞争的问题日趋严重。为了推动城市化进程，促进区域社会经济的协调发展，有必要在城镇密
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集地区进行行政区划调整，将空间上已经连片的城镇合并成立为新的政区和建制，以避免资源的浪费和过度的无序竞争，促进中心城镇的发育与成长。 （3）部分具有明显区位优势的城镇在区域城镇体系中的层级将继续上升。区域城镇体系的演化是一个动态的过程。浙江省是我国市场经济发育最早且市场化程度较高的省份之一，行政力量对不同等级行政区经济的干预相对较少，城市体系的演化由于受到市场作用的牵引而更能显示自组织的作用。在一些区位条件优越、经济发达的城镇，由于经济高速增长，人口和产业向城镇集聚的动力不断增强，城镇人口规模不断增加。这些城镇随着规模的不断扩大，经济总量持续增加，城镇功能趋于复杂化，在区域城镇体系中的所处于的规模位序和职能等级不断上升，这是市场条件下城市体系发育的客观规律所牵引，应充分尊重这种规律性。对于这类城镇，如龙港等，各级政府应为其成长尽可能提供更大的政策空间。
（4）山区海岛人口减少将影响乡镇的行政区划。从人口空间分布的趋势看，高程较高的山区乡镇和规模较小的海岛乡镇，人口向外迁移是必然的趋势。课题组计算了浙江省丽水市部分山区乡镇近年来人口规模的数量变动，见下表6。表中数据显示，山区乡镇来已经出现了人口减少的势头。随着山区人口的减少，必然出现“空心村”，而一些区位条件较差的城镇也会逐渐衰落成为“空心镇”。随着山区人口的减少，客观要求政府进行乡镇合并以降低政府运行成本，因此，未来山区的建制镇将趋于减少。
海岛地区同样出现了人口减少的趋势。以舟山市为例，根据浙江省公安厅编印的人口统计资料，1995年岱山县和嵊泗县两县总人口分别为21.87万和8.60万，到2002年两县的总人口分别下降到20.32万和8.33万，按照1995年的行政区划设置，岱山县除了高亭镇人口有增长外，其他各镇人口都出现了不同程度的减少，见表7。海岛人口的减少客观上要求政府通过岛内合并、岛间合并、小岛乡镇并入主岛城镇或大陆城镇等多种方式进行海岛乡镇的行政区划的调整。
表6 丽水市部分镇人口变动情况表 乡镇名称 1995年 总户数 青田县船寮镇 青田县高潮镇
2002年 总户数 10703 4461 14
变化幅度 总户数 404 -24 总人口 -84 -358 总人口 35724 17044 总人口 35640 16686 10299 4485 浙江省行政区划调整规划专题研究之二
云和县紧水滩镇 云和县石塘镇 庆元县左溪镇 庆元县贤良镇 缙云县大源镇 缙云县东方镇 遂昌县云峰镇 遂昌县王村口镇 松阳县大东坝镇 松阳县象溪镇 景宁县沙湾镇 景宁县东坑镇 1203 2137 2304 1463 7449 7434 6594 2858 4706 4448 3968 2127 4804 7536 10894 5630 22867 24212 21680 10093 16607 15151 17138 9147 1460 2193 2840 1598 7449 8381 6095 2973 4903 4468 5005 2496 4531 7080 10197 5333 22319 23994 21144 9737 16386 14720 16802 8812 257 56 536 135 0 947 -499 115 197 20 1037 369 -273 -456 -697 -297 -548 -218 -536 -356 -221 -431 -336 -335 资料来源：《浙江省人口统计资料》浙江省公安厅编印 表7 岱山县各镇人口变动情况表 乡镇名称 1995年 总户数 高亭镇 东沙镇 长涂镇 泥峙镇 岱西镇 岱东镇 24206 3888 7148 4796 6760 6524 总人口 62948 8969 20159 12511 18840 17260 2002年 总户数 29266 3470 6708 4462 6056 6000 总人口 69784 7628 16182 10603 16110 15084 变化幅度 总户数 5060 -418 -440 -334 -704 -524 总人口 6836 -1341 -3977 -1908 -2730 -2176 资料来源：《浙江省人口统计资料》浙江省公安厅编印
第六章 浙江省乡镇区划调整规划 第一节 总体目标
1. 建立浙江省设镇指标体系，建立撤乡建镇的评价标准。
2. 建立浙江省中心镇设置的指标体系与评价标准，提出浙江省中心镇的空间布局方案。
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3. 合理调整乡镇政区规模，解决乡镇政区规模分布不平衡和部分乡镇政区规模过小的问题，提出近期和远期浙江省乡镇设置的总体数量。
第二节 调整原则
1. 一次规划，分步实施的原则。行政区划调整要综合考虑区域社会经济发展、城市体系规划、生产力布局等多种因素的影响，行政区划的调整既要有战略性同时应具有可操作性，因此，行政区划调整规划应该统筹考虑，做到一次规划，分步实施。
2. 整建制合并原则。区划调整必须兼顾历史沿革和居民的心理归属，在进行乡镇行政区划调整时，尽可能整建制调整或合并，避免由于区划调整而引起的社会不稳定。
3. 分类原则。浙江省地形复杂，区域差异较大，在调整乡镇行政区划时，应采取分类原则，以县级政区为基本的地域单元，以人口密度为分类标准，对浙江省的地域类型进行划分，针对不同地域类型分别建立设镇的评价标准。 第三节 设镇指标与评价标准 一、民政部设镇标准
为方便参考与比较，现将民政部《设镇标准》（征求意见稿）中的主要要求列于表8。
表8 民政部设镇标准一览表
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档次 指标 总人口（万人） 城镇 规模 政府驻地居住人口（人） 财政收入 镇区道路铺装率(%) 公共基础设施和社会服务设施建设 自来水普及率(%) 垃圾处理率(%) 人均公共绿地(平方米/人) 道路、给排水、绿化、垃圾处理、 邮电通讯、文化教育、卫生体育等
人口密度（人/平方公里） >350 ≥3.5 ≥8000 100~350 ≥2.5 ≥5000 <100 ≥1.5 ≥3000 ≥上一年本省镇的平均水平 ≥75 ≥75 ≥65 ≥65 ≥30 ≥10 定性考核各项事业是否较为完善 ≥55 ≥55 资料来源：由民政部区划地名司《设镇标准》(征求意见稿)整理而得。
二、浙江省设镇评价指标体系
课题组在参考国家民政部关于建制镇设置指标（征求意见稿）的基础上，建立了由定量排序指标体系和实地考察指标体系两大类三级共17个指标组成的浙江省设镇评价指标体系。定量排序指标体系在突出人口基数原则和管辖范围原则的基础上，考虑了经济因素和城镇基础设施的情况，具体见图2 。
U1 X1非农产业增加值占GDP比重 定 V1城镇发展区域基础 X2全镇财政总收入 * 量 X3镇域总人口 * 排 X4镇域面积 序 T 指 设 标 X5建成区内常住人口 * 镇 体 X6城镇建成区面积
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评 系 V2城镇建设与发展水平 X7驻地人均公共绿地 * 价 X8自来水普及率 * 指 X9镇区道路铺装率 * 标 X10城镇垃圾处理率 * 体 系 U2
实 X11人均地方财政收入 地 X12交通区位条件 考 X13 全镇特色资源条件 核 X14驻地人均拥有道路面积 指 X15驻地建成区文化设施完备度 # 标 X16 通讯网络建设情况 # 体 X17 镇区工业废水处理率
系
* 表示部标准中的定量指标（讨论稿） # 表示部标准中的定性指标（讨论稿）
图2 设镇评价指标体系图
1. 定量排序指标释义 （1）V1 城镇发展区域基础 ① X1非农产业增加值占GDP比重
指全镇第二、三产业国内生产总值在国内生产总值中所占的比例，属非农化程度指标。反映镇域内经济结构的状态，并兼顾经济结构以工业或商贸为主的镇。
② X2全镇财政总收入
指镇财政一般预算收入。是反映镇域财政实力的总量指标，从侧面表征了镇域内经济发展潜力和政府经济调控能力。
③ X3镇域总人口
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指在该镇长期居住并且具有常住户口的人口。 ④ X4镇域面积
指国家规定的该镇的总面积。
（2）V2 城镇建设与发展水平 ① X5 建成区内常住人口
指在镇政府驻地连续居住半年以上的人口。这一指标较真实地反映了镇区的人口规模。
② X6城镇建成区面积
指城建部门划定的镇政府驻地建成区总面积，是反映镇政府驻地总量规模的重要指标。
③ X7驻地人均公共绿地
即镇政府驻地建成区公共绿地总面积与城镇人口的比值，是反映镇政府驻地环境质量和城镇建设质量的重要指标，在引导城镇现代化建设上有积极意义。
其中公共绿地指供游览休息的各种公园、动物园、植物园、陵园以及花园、游园和供游览休息用的林荫道绿地、广场绿地，不包括一般栽植的行道树及林荫道的面积。
④ X8自来水普及率
指镇政府驻地建成区城镇非农业人口中使用自来水的非农业人口(不包括临时人口和流动人口)所占的比例，是反映城镇基础设施建设水平的重要指标。
⑤ X9镇区道路铺装率
指镇政府驻地建成区内硬化道路面积与镇区内所有道路面积的比值，是表征建成区城市道路建设水平的指标。
⑥ X10城镇垃圾处理率
指镇政府驻地建成区内经过无害化处理的生活及工业垃圾占垃圾总量的比重。
2. 实地考核指标释义
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① X11人均地方财政收入
指全镇地方财税部门征缴的财政税收与全镇总人口的比值。它剔除了城镇规模的影响，能够比较真实地反映出地方经济实力和发展后劲。
② X12 交通区位条件
包括公路、铁路以及水运等方面的情况，借以了解城镇的现状区位优势和未来的发展潜力。
③ X13 全镇特色资源条件
指该镇独特或优越的人文资源、自然资源或产业资源条件，是反映城镇资源储备、文化底蕴、城镇特色、综合竞争力以及发展前景等方面的指标。
④ X14驻地人均拥有道路面积
指镇政府驻地建成区道路面积与城镇总人口的比值，是表征建成区城镇道路建设水平的指标。由于我省镇政府驻地道路铺装率普遍较高，所以本研究从人均角度出发，以期反映城镇基础设施的水平及质量。
⑤ X15驻地建成区文化设施完备度
指镇政府驻地建成区图书馆、影剧院、学校、展览馆及文化宫等公共文化服务设施的建设标准和配套情况，是体现社会精神文明建设成果的社会领域指标。
⑥ X16 通讯网络建设情况
指全镇电话及网络的普及率，反映了城镇内部与外界的信息流通状况。
⑦ X17镇区工业废水处理率
指镇政府驻地经过处理的工业废水与镇区所有企业工业废水排放总量的比率，反映了城镇工业废水的处理水平和城镇生态环境保护状况。
三、浙江省设镇评价标准
浙江省区域差异较大，不同地区设镇标准也应有所差异。以人口密度为分类标准，课题组将浙江省划分为人口密度大于800人/平方公里、小于800人/平方公里而大于500人/平方公里、小于500人/平方公里而大于300人/平方公里、小于300人/平方公里四种地域类型，针对不同的地域类型分别建立设镇的评价
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第七章 政策建议
1. 政府应充分尊重城市化进程的基本规律
城市化进程中城镇的演化是一个自组织过程，其发育与成长有其自身发展的进程和规律性，人口和产业究竟向哪一级城市或者哪一个城镇迁移或者集聚，主要取决于这个城镇原有的区位优势以及在发展过程中形成的区位叠加优势。从目前的实际情况看，政府往往通过产业政策、人口迁移政策的实施干预区域内城市的成长，但是人为的干预即使一时可以奏效但无法改变这种规律性。在整个国家走向市场经济的过程中，其弊端是不言而喻的。合理的发展战略是充分尊重城镇发展的规律性，废止阻碍城镇发展的一切人为设置的障碍，在区域内城镇的分化与重组的过程中，通过行政区划的调整进行合理引导。
2. 乡镇合并过程中切实做好机构的精简和人员的分流
如何合理设置机构、妥善安置分流人员是乡镇行政区划调整过程中的难点，而合理设置机构的关键又在于对乡镇政府的职能有正确定位。我们认为，随着整个改革进程的推进，乡镇政府的职能将趋于减少，主要职能将由目前以发展地方经济为主逐步转向以社会管理为主，管理职能逐步弱化而服务功能加强，因此，乡镇政府的机构将趋于减少。在乡镇合并过程中，主要应做好机构的合并与调整压缩，一般而言，撤并后的乡镇，行政应以设置综合办公室为宜，对于富余人员，可以采取培训、提前退休、鼓励自主创业等多种渠道进行分流安置。
3. 做好县一级行政区划调整规划的编制
行政区划调整要综合考虑区域社会经济发展、城市体系规划、风俗习惯等多种因素的影响，建议政府部门做好行政区划调整规划的编制工作，建立行政区划调整的科学决策机制，避免行政区划调整的随意性与不合理性。
参考文献：
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附表1 中心镇备选名单一览表 单位名称 苍南县龙港镇 慈溪市观海卫镇 乐清市柳市镇 平阳县敖江镇 慈溪市周巷镇 温岭市松门镇 瑞安市塘下镇 温岭市大溪镇 温岭市箬横镇 路桥区金清镇 桐乡市崇福镇 海宁市长安镇 秀洲区王江泾镇 永康市古山镇 余杭区余杭镇 义乌市大陈镇 嘉善县西塘镇 萧山区瓜沥镇 萧山区义蓬镇 余杭区瓶窑镇 余杭区塘栖镇 义乌市上溪镇 义乌市佛堂镇 上虞市丰惠镇 义乌市苏溪镇 岱山县衢山镇 上虞市崧厦镇 普陀区六横镇 永嘉县瓯北镇 湖州市南浔镇 绍兴县钱清镇 诸暨市店口镇 湖州市织里镇 诸暨市枫桥镇 湖州市练市镇 象山县西周镇 湖州市菱湖镇
财政总收入 （万元） 79529 21381 56792 36122 34006 13312 31806 17865 13912 10118 9472 8310 9654 13346 12234 11273 10229 21926 9709 9783 9312 5950 15571 6093 9872 5641 8959 5479 49414 30300 31676 23915 22425 16765 8709 8678 7806 总人口 （人） 245473 155475 157876 147572 113052 93165 180198 129267 139840 101725 102224 68857 80201 73080 56771 52590 60874 62703 57261 53127 89622 48295 77591 54329 45889 59013 108162 61921 129795 117057 58496 60907 98082 71678 86150 46981 82678 28
区域面积 镇区人口 （平方公里） （人） 90.8 150 128418 94198 91736 48631 38852 31826 30019 23092 22075 20660 19053 16956 自来水普及率 （%） 100 100 100 100 100 97 100 98 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 99 99 98 95 94 90 100 100 100 100 100 100 100 100 100 / 97.6 75.4 82.2 83 129.2 107.9 80.6 100.1 71.8 120.8 108.6 93 136 83 / 14142 36550 27360 17433 24960 20495 33812 39728 25056 25018 15688 25237 15670 21471 14800 97353 63000 23526 34877 23205 59151 13489 17131 25588 / / 129 79 102 134.1 118 109.1 72.2 84.8 106 136.3 141.3 / 104.9 135.8 165 134.6 155 106.8 浙江省行政区划调整规划专题研究之二
富阳市新登镇 余姚市泗门镇 奉化市溪口镇 象山县石浦镇 天台县平桥镇 玉环县楚门镇 临海市杜桥镇 缙云县壶镇镇 建德市梅城镇 桐庐县横村镇 桐庐县分水镇 安吉县孝丰镇 临安市於潜镇 仙居县白塔镇 淳安县汾口镇 武义县柳城镇 仙居县横溪镇 莲都区碧湖镇 缙云县新建镇 江山市峡口镇 婺城区汤溪镇 金东区孝顺镇 东阳市巍山镇 德清县新市镇
7208 15382 6381 14735 4984 14404 12906 5657 5163 4524 4338 3968 2762 2618 2041 1769 1611 1467 1239 1293 1394 5408 3472 11712 67163 57805 81271 82030 107513 59818 193939 55934 36896 39705 27498 45084 46859 39211 40446 31958 43677 45140 56937 34474 43841 62897 46917 54385 179.9 26473 32360 28507 79684 18200 34276 31134 26265 7590 12530 18159 27777 13819 17000 9191 9750 24816 10856 8756 10087 4864 9898 11881 23689 100 100 100 95 92 100 87 85 100 100 100 100 100 80 100 100 100 95 91 99 100 / 379.6 122.8 181.8 / 186 107 104 117.6 131.4 191 202.6 118 122 164.9 219 133 114.6 128 104.3 / 74 70 / / 100 29
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附表2
设镇定量排序指标专家评分表
附表3
专家号1234567891011121314V14540504055606040454055504540V25560506045404060556045505560X125202025202525202525252532.535X230304030202030203525303042.525X325303025403525302025252512.525X420201020202020302025203012.515X52840503030352520253020253530X62020102030251520153015152525X71310101510101515151015151015X81310101510101515151015151010X91310101010101515151015151010X101310101010101515151020151010 设镇定量排序指标专家评分换算与权重表
V1'45405040556060404540555045400.4772V2'55605060454040605560455055600.5228X1'11.2581010111515811.251013.7512.514.625140.1181X2'13.5122012111218815.751016.51519.125100.1377X3'11.251215102221151291013.7512.55.625100.1265X4'98581112121291011155.62560.0949X5'15.424251813.514101213.7518912.519.25180.1573X6'111251213.5106128.25186.757.513.75150.1067X7'7.156594.54698.2566.757.55.590.0674X8'7.156594.54698.2566.757.55.560.0649X9'7.156564.54698.2566.757.55.560.0623X10'7.156564.54698.25697.55.560.0642 专家号1234567891011121314权重A 30