课程名称：西方行政管理理论研究 授课老师：陈世香 学生姓名：刘莉 学号：2013201150076 学院：政治与公共管理学院
美国行政改革与经济管理体制对我国的 启示——《the tides of reform revisited》读后感
摘 要:美国联邦政府的行政改革贯穿于整个20世纪, 可以划分为四个阶段, 每个阶段有不同的侧重点:第一阶段改革开始于19世纪末、20世纪初, “效率政府”是这一时期行政改革所追求的主要目标;第二阶段改革实施于20世纪中期, “忠诚政府”成为联邦政府改革的特点;20世纪70、80年代改革进入第三阶段, 强调官员的职业道德, 改革特点为追求“道德政府” ;20世纪90年代美国政府管理进入一个全面调整时期, “重塑政府”成为行政改革追求的主要目标, 从而在实践上把20世纪美国联邦政府行政改革推向了高峰。
从行政管理学的角度分析, 精简机构、节约开支和提高效率, 始终是20世纪美国联邦行政改革的核心内容。从政治学的角度分析, 防止职业官僚垄断政府权力和整治官僚主义作风, 也始终是20世纪美国联邦政府行政改革必须面对的问题。
关键词:美国;行政改革;“效率政府” ;“忠诚政府”;道德政府” ;“重塑政府” 经济体制 启示
20世纪的美国历史, 是一部充满联邦政府行政改革的历史。精简机构、节约开支、提高效率和整治官僚主义作风, 是其贯穿始终的核心内容。但是, 由于在不同的历史时期所应对问题的侧重点有别, 政府在改革的具体内容和所追求的目标上也有所差异。目前, 从整体上研究20世纪美国联邦政府行政改革问题, 学界现有的成果还不多见, 所能见到的往往是零星的、分散的研究, 并且这些成果大多从行政管理学和政治学的角度来讨论和研究美国联邦政府行政改革, 而缺少从历史学特别是从历史长时段的视野来考察这一问题。因此, 以一个世纪作为宏大的历史画面, 来探讨和研究这些改革在内容上的差异和目标上的转变, 不仅有助于从微观上把握20世纪美国联邦政府管理本身的发展演变及其特点, 而且有助于从宏观上了解美国经济、政治与社会的演进与发展对政府管理的影响。
一、 效率政府阶段
20世纪美国联邦政府行政改革肇始于新旧世纪之交。20
世纪初期, 伴随企业科学化管理运动的方兴未艾, 不仅科学管理意识和理念逐渐为美国社会所接受, 而且由科学化管理运动所催生的“效率”一词更是家喻户晓, 成为时代的主旋律。在这一历史背景下, 在美国政府管理中, “效率政府”已经取代“绅士政府”、“大众政府”或“道德政府”, 而成为“好政府”的代名词。因此, “效率政府”便成为这一时期美国联邦政府行政改革所追求的主要目标。
19世纪末和20世纪初, 伴随资本主义进入垄断阶段———帝国主义阶段和资本主义工商业的发展,科学管理企业已经提到了西方资本主义发展的议事日程上来。在这一时期西方企业科学化管理运动中, 美国一马当先。因为当时“美国工商业的实践, 不仅随着企业规模的增大正在发生着变化, 而且企业越来越需要使用新的科学管理技术减少投入而增加产出” 。这一时期美国企业科学化管理运动是以“泰勒制度”的创立作为主要标志的。20世纪初, 由美国工程师泰勒提出了一套以提高工作效率为主要动机的企业管理新办法。这一套办法包括从企业中挑选出身体最强壮、动作最灵巧的工人, 强迫他们极度紧张地工作, 用秒或几分之一秒的时间为单位, 记录下完成每一作业的时间, 然后根据这些测定的时间结合全体工人的劳动情况, 规定操作规程和时间定额, 再根据这一“工作规范” , 来决定每一个工人的工资和奖金。此后泰勒的名字便与“科学管理”和“工
作效率”连在一起。“泰勒制度”为企业组织和管理生产提出了科学的管理原则和方法。“泰勒制度”创立以后, 首先给美国的企业带来了显著的经济效益。因此, 伴随企业经济效益的提高, 这一制度也在美国社会上引起了强烈的反响。它不仅加速了工商企业的科学化管理运动, 而且也对政府管理提出了新的要求, 并促进了公共机构科学化管理运动的展开。因此, “泰勒制度” 同时对企业和政府管理如何进行产生了社会性和技术性的双重影响。
从行政管理学的角度来说, 无论是企业管理还是公共机构管理, 二者在本质上差别并不很大。因为它们都强调“管理效率”和“管理秩序”。在20世纪初美国科学化管理运动中, 企业和政府在管理理念、管理方法甚至管理内容上也存在着许多相似之处:其一, 二者都处在一个完全相同的社会, 并献身社会发展与进步;其二, 二者共同建立在合理化哲学信念的基础上;其三, 二者都相信科学和科学方法, 并力图把科学管理方法应用到现实社会中的人事管理上;其四, 二者都宣称信奉新的“上帝”——— “效率”。
从这个意义上来说, 当时在美国公共管理机构中所进行的科学化管理运动, 不仅是整个社会科学化管理的一个分支, 而且也是企业科学化管理的一种延伸。因此, “`泰勒制度' 一问世, 美国`进步主义党人'立即将之奉为至宝加以信奉”。因为科学化管理理念与“进步主义党人”改革
家所倡导的政府应该是以“最好的形式”组织起来的观点是基本吻合的。“进步主义党人”认为, “19世纪末文官制度的建立, 包括政治与行政的分离, 只是联邦政府改革的第一步, 而政府改革的第二步, 应该是政府行政官员的职业化与科学化管理。”他们还主张, “政府应该根据其功能由职业官僚掌管。职业化和政府规模的合理化, 是保证效率和消除浪费以及权力重叠的最好办法。”他们特别强调, 政府的科学化管理, “不仅对州和地方政府层面是必要的, 而且对联邦政府层面更是必需的”。
从动态角度来说, 伴随政府的发展变化, 不仅旧有的和已经解决的如“效率”问题重又出现, 而且一些新的问题也开始困扰政府。
二、忠诚政府阶段
20世纪中期, 是美国历史的一个重要转折时期。伴随着大战的结束和冷战时期的到来, 在意识形态和国家利益分歧日益严峻的形势下, 如何有效地保障官员忠于国家和政府, 几乎是这个时期每届政府都非常关注的问题。因此, “忠诚政府”便成为这一时期美国联邦政府行政改革所追求的主要目标, 而追求目标从“效率政府”转向“忠诚政府”, 又成为这一时期联邦政府行政改革的新特点。第二次世界大战和战后初期的冷战, 进一步强化和扩大了美国联邦政府的职能和规模。从政府职能上来看, 由于美国国际地位的提
升和垄断资本主义的发展, 联邦政府对外交、经济以及社会问题的干预不断加强。从政府规模上来看, 由于战争对雇员的需求, 从1941年到1942年, 联邦政府职业官僚人数几乎扩大了两倍, 即从140 多万人发展到近270 万人。到了1945 年, 甚至达到380 多万人。因此, 这一时期联邦政府除了要应对和解决以往存在的行政效率问题以外, 还必须有效与科学地管理如此庞大的职业官僚队伍。更为重要的是, 由于共产主义在前苏联和一些东方国家的发展壮大, 使联邦政府对职业官僚在政治上的“忠诚”问题更是关注有加。当然, 强调政府官员忠于国家和政府, 并不是这一时期联邦政府的首创。实际上, 早在18世纪末合众国建立之初, 政府就已注意到这一问题。但在20世纪30年代以前, 政府并没有法律性的规定。20世纪30年代, 在国会众议院的一次听证会上, 一位来自得克萨斯的众议员提出了联邦政府文官忠于国家和严守政府机密的重要性以后, 政府才真正开始重视职业官僚的“忠诚”问题。
三、道德政府阶段
20世纪70 -80年代, 由于美国经济、政治和国际地位的衰退与下降, 特别是由于以“水门事件”为代表的一系列政治丑闻的出现, 使联邦政府陷入了全面危机。为了重振美国的国威与重建美国人的自信, 特别是为了恢复人民对政府的信任, 如同19世纪末把治理政治腐败作为政府改革的一
项重要内容一样, 这个时期联邦政府又突出强调官员的职业道德问题。因此, “道德政府”便成为这一时期联邦政府行政改革所追求的主要目标。
四、美国的经济管理模式对我国的启示
我国是一个发展中的国家,正处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的转型时期,存在着市场体系不完善、市场结构不合理、市场主体不健全、市场法规不配套、政府职能不适应等一系列问题,面临着双重任务: 一方面要加快经济发展,缩小与发达国家的差距; 另一方面要创造和维护市场经济的各种制度框架、规则,以及市场体系的建立和完善。在经济转型和国际化过程中,我们的市场还很脆弱,产业和企业的国际竞争力不高,风险防范体系还不健全,在这种状况下很难单独依靠市场的作用自动完成经济发展过程,实现经济发展目标。这在客观上要求我们必须强化政府功能, 同时更要求这种功能必须是科学的、合理的、规范的。借鉴美国政府的经济行为,正视国情,提出以下建议:
一、经济转轨时期必须完善规则,明确政府职能,规范政府行为
在转轨时期,必须一方面限制、减少、取消某些权力; 另一方面,又要增加、强化某些权力,重塑政府的经济职能。由于所处的特定发展阶段,决定了政府要发挥以下特定的功能: 一是培育市场体系,规范市场秩序规则。政府要设立相应的
机构,制定各种法规和规章,并有严格的监督执行体系。市场经济实质上是法律经济, 没有法律规范保护和约束的经济必定是混乱的经济。政府履行这一职能,一方面要加快有关市场竞争秩序规则的立法,使管理者有法可依; 另一方面,要对被管理者的合法生产和经营情况、税负情况以及产品标准、环境等方面的执行情况进行检查监督。现在,有关政府经济行为的法律意识还不强,有关法律的局限性较大,可操作性差。同时,部门利益倾向较明显,有待于进一步科学化、系统化和刚性化。特别是要加大执法力度,需要强有力的政府监督实施。二是组织重要的基础设施和基础产业的建 设,增强经济发展后劲。要利用国家拉动内需的有利条件,采取新的融资渠道,加快吉林省基础设施建设,改善投资环境和条件,以促进私人投资和引经济纵横比较与借鉴进外资。三是制定和实施产业政策,引导和促进经济结构的优化。政府通过制定和实施产业政策,可以更加有效地实现资源的合理配置,促进主导产业的快速发展,促进产业结构的合理化。四是制定中长期经济、科技和社会发展总体规划, 为经济社会发展制定长远目标, 从而为微观经济主体提供必要的宏观经济发展信息, 以引导企业生产, 保证市场有效运作。但这一计划不同于传统计划, 要有较强的长远性、规划性和指导性。五是建立完善的社会保障体系, 为经济社会稳定和谐发展提供条件。近期要在形成有效的筹资机制和规范法律制
度上下功夫, 改变目前存在的即时性、随机性、不连贯性的状况, 使社会保障逐步由行政手段为主向法律手段为主转变, 完善有关社会保障的法律规范。此外, 运用经济杠杆调控经济发展, 管理国有资产和监督国有资产运营等, 也是政府不可少的重要职能。
二、适应市场经济发展的内在要求,加大改革力度,提高政府效率
我国经济体制改革进行到今天,迫切要求深化政府改革和制度创新与之相适应。省、市政府更加接近市场、接近企业,更需要加大改革力度。现在的难点在于政府既是改革的推动力量,又是改革的对象。因此说,我国市场经济的发展过程,在很大程度上是属于政府的自我革命、自我转变的过程。目前亟待解决的有以下三个问题:
1、政府职能的转变首先要从政府机构的转变开始 政府的职能是由各级、各类政府机构的活动具体体现的,转变政府的职能,必须先转变政府机构的设置,包括精简、合并和增设一些新的政府部门。机构改革不仅是精简人员,更是为了转换职能,重新定位。因此,这次机构改革应着眼于有利于市场经济的发展,彻底解决机构设置过多、管理层次重叠所造成的各部门职责交叉、政出多门、效率低下的问题。应遵循的原则是,加强职能性机构(如财政、税收、工商等部门) ,撤销部门性机构(如各专业经济管理部门) ,合并职能
交叉的机构,清理临时性机构。事业单位改革更是面广量大,同样要加大力度,从现在起就要切断有关行政部门的直接管理,减少以至取消财政开支,并逐步推向市场。省级改革能否成功,直接关系到市、县改革的成败。所以省级改革要为基层作出样子,以促使全省政府机构改革的深入。基层改革的步子应该更大一些, 如结合小城镇建设,可以适度地并乡建 镇。在机构改革的同时, 要注重培育政府职能转换后的接替机构,即行业组织和市场中介组织。机构改革中被撤销的一些政府部门性机构可转变成行业管理机构,并逐步(有的可以一步到位)转变为民间性的行业协会。此外,还要加强立法工作, 实现政府机构组织、职能、编制和工作程序的法定化,以使政府机构改革彻底走出膨胀—— 精简—— 再膨胀的怪圈。美国从联邦政府到州及郡、市政府机构,组织和人员编制都是法定的,甚至连总统也无权变动。从建国到现在, 联邦内阁成员单位只有14个部门。他们的做法很值得我们借鉴。
2、提高政府效率要从机制和制度创新入手
美国市场经济运行机制已有200多年的历史,但目前美国人对政府效率仍然不满,至今仍处在体制不断创新之中。我们要一方面学习别国成功的制度建设,另一方面要积极创造适合本国的制度,以切实提高政府效率。首先,建立和完善激励机制和竞争机制。提高政府机构效率要在各级政府内部
建立竞争机制, 把市场竞争原则,引入政府机构,在选人用人上, 形成以个人才干为基础的聘用和晋升的有效体制和机制。改进干部考绩机制,在全面、科学、民主、增强透明度的基础上,考核标准服从发展战略和发展规划,以克服短期行为,并在一定程度上把决策者的决策权限与个人对决策后果承担政治、经济责任联系起来。其次,改革干部管理制度。在县及县以下领导干部(包括企业)中试行直接选举制,改变现行的由组织部门提名、人大选举任命的做法。干部的任命和免职由群众直接选举,群众拥护的就干,群众不拥护的就免。以此改变目前地方干部的任免基本上由上级决定, 干部只对上负责,而不对下负责,进而导致政府行为的约束也来自上边,而非政府组织对政府行为的监督十分弱化的状况。第三,提高政府效率,还必须完善约束机制。约束是一种反向激励。政府机构和官员手中都握有一定的权力,如没有约束,权力就容易变成谋求个人及组织利益的手段,而偏离社会公共利益的目标。为此,要增强政府机构从上至下的纵向监督与约束、同级机构之间横向监督与约束。同时要增强社会监督与约束,尤其要加强新闻媒体的监督与约束。第四,完善行政公开制度。美国行政机关的活动是公开的,任何行政部门、军事部门、政府控制的国有企业、政府机关所属的其它机构,在公众从该机关获得情报和决定、向它提交呈文、提出要求的固定地点和方式; 各机关开展活动,决定问题的
一般程序和方式; 程序规则; 制定的普遍适用的实体规章及其制定和通过的基本政策说明等,都是公开的。政府在决策时充分听取了群众意见。借鉴美国的经验,今后我们各级政府在决策时,除充分听取专家意见外,要多听取群众意见,增强民主参政意识,使公众能够参与行政、监督行政。要让群众监督政府,首先要了解政府,行政公开是监督行政的基本前提。
3、建设规范政府行为的法律保证体系
从美国来看,没有美国政府、司法、立法在内的整个社会基本权力体系的高效运行,现代美国成熟的资本主义市场经济秩序绝不可能产生。当然,由我国社会政治体制所决定,我国不可能完全效仿美国的三权分立、相互制衡的体制,但是有必要用法律来规范政府行为,纠正政府行为中的不合理性和不规范性。在向市场经济转轨过程中,需要一个强有力的政府来推动甚至主导市场化发育和发展的进程,其中隐含的前提条件是,这个政府必须是代表市场经济发展方向的政府。如果这个政府的性质是反市场的,那么,政府力量越强大, 权力越集中,市场化的过程就越缓慢。市场化过程需要加强领导,并不意味着政府权力范围无边无际地扩张和延伸,相反,市场化进程更需要政府的权力边界得到有效控制和有效制约。政府权力范围的任意扩张,很容易扭曲甚至取代市场机制的作用。市场发育发展过程中的强政府,是指在消除障
碍市场发展、保护产权、建立和维护市场规则、确保市场活力的政府行为,因此,在经济市场化进程中,要通过法律、法规来进一步规范政府经济职能和行为。三、解决目前有效需求不足,必须灵活运用财政和税收政策,以启动生产和推动消费将我国的居民储蓄与美国居民储蓄相比较, 可以看出两国经济运行中的差距。美国居民个人收入从90年代的47916亿美元增长到1998年的67840亿美元,而个人储蓄却从1991年的5. 7% 降至1998年的0. 5% ,据估计, 1999年可能降至负0. 8% ,出现负增长。美国庞大且持续增长的个人消费对美国经济增长作出了巨大贡献,对美国国内生产总值增长的贡献率在通常情况下占68%。相比而言,我国随着个人收入的增加,尽管近几年来一再下调利率,但个人储蓄却有增无减。我国资本资源本来就稀缺,却出现大量资本闲置的现象,这是个非常值得研究的问题。如果这种现象持续时间过长,还可能导致投资的过度增长与货币的超量发行,从而埋下通货膨胀的隐患,同时也容易出现因需求和供给结构失调,而造成经济结构失调。所以,扩大内需,解决有效需求不足,是我国经济发展面临的突出任务。解决这一问题,借鉴美国政府的做法,需要从两个方面着手。一方面是增加公共投资的财政措施。在目前企业投资、消费支出不振和社会对未来投资收益率预期较低的情况下,通过中央财政(同时也应相应赋予省级权力) ,加大对利用国债工具的调控力度,将国内
高额储蓄转化为有效投资。公益性项目,应全部由财政投资;对有利于满足社会需要又有一定经济效益的项目,财政以贴息方式投资; 对于住宅建设,财政也应予以适当贴息,促使住宅资金尽快到位; 对具有一定风险的高新技术产业项目的投资,财政除提供一定的担保外,也应给予适当的补贴;通过扩大转移支付的方式,重点增加社会保障方面的支出,以维持一定的消费水平。