在利用全国人大、宪法的地位和人大审议及修宪程序的民主形式，为通过宪法及其修正案所表示的执政党政策，制造民主来源，从而巩固执政党执政地位。所以，修宪程序，以坚持中共领导为前提，又是由中共启动和主导，虚构人民主权的行使和人民的同意，根本目的在于宣扬和巩固中共过去、现在和未来统治的正当性。
由此可见，中国共产党支配国家的权力结构，是执政党党纲政策支配国家行为的基础。中国共产党独占制（修）宪权并主导制（修）宪程序，是其政纲政策冠以?人民主权?名义进入宪法获得正当性的途径。独占政治权力，既是执政党在意识形态上获得神圣性的要求，又是其在政治现实中推行意识形态的结果。我们知道，儒学并不解释阐述共同体最高权力的来源问题，而是由着?天命?这个武断模糊的观念来为?胜者为王，败者为寇?的暴力斗争结果给予正当性。在现代中国，?人民主权?取代了?天命?观念，?革命?规律及其成功结果，将?胜者为王，败者为寇?转换成历史规律，?制（修）宪?替代了?祭天（地）?，传统儒学与现代人民专政的相同之处在于：不是世俗的民众认同，而是仪式为这种权力的合法性提供证明。 3、第36条与中共中央19号文件
宪法第36条第1款，来自1954年宪法第88条。[66]中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基
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本政策》的通知（31/3/1982，19号文件），[67]通过执政党独占制宪权和主导制宪程序，而成为宪法第36条第2－4款的基础。
这份第一次公开全面阐述执政党宗教政策的文件（以下简称19号文件），在第四部分阐述了?宗教信仰自由权?内容：
每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由。
这109个字看似丰富实则单一，只承认信与不信及信何宗何派的自由，却对传教、宗教出版、宗教教职、宗教场所和宗教院校自治等只字不提，恰好是宪法第36条第2款的注解。
该文件第四部分指出：
社会主义的国家政权当然绝不能被用来推行某种宗教，也绝不能被用来禁止某种宗教，只要它是正常的宗教信仰和宗教活动。同时，绝不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会公共教育，绝不允许强迫任何人特别是十八岁以下少年儿童入教、出家和到寺庙学经，绝不允许恢复已被废除的宗教封建特权和宗教压迫剥削制度，绝不允许
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利用宗教反对党的领导和社会主义制度，破坏国家统一和国内各民族之间的团结。
宪法第36条第3款中?国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行…妨碍国家教育制度的活动?，就源于上述这段话。而?不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康…（的活动）?和1982年宪法草案中原有（但后来被删除）的?不得利用宗教进行反革命活动?句子[68]，来自该文件第十部分?坚决打击一切在宗教外衣掩盖下的违法犯罪活动和反革命破坏活动，以及各种不属于宗教范围的、危害国家利益和人民生命财产的迷信活动?的要求。 第36条第4款?宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配?，是对该文件第十一部分下述内容的概括：?一定要坚持独立自主、自办教会的原则，坚决抵制国际宗教反动势力重新控制我国宗教的企图，坚决拒绝任何外国教会和宗教界人士插手干预我国宗教事务，绝不允许任何外国宗教组织（包括它们所控制的机构）用任何方式来我国传教，或者大量偷运和散发宗教宣传材料。?
中共中央第19号文件，不仅通过制宪仪式进入宪法成为第36条，而且通过宗教管理体制以三种形式得以执行：在各级执政党组织系统，以政党文件形式自上而下地下达要求执行；在各级行政系统，以行政内部文件形式自上而下的命令执行：如《国务院宗教事务局、公安部关于制止和处理
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利用基督教进行非法违法活动的通知》要求基督教书籍的印刷、出版和发行，必须经省级以上政府主管部门批准；在爱国宗教团体系统，以社团决议形式将该文件具体化：如定片、定点、定人的?三定?管理制度源于云南省基督教三自爱国运动委员会的规定。执政党组织系统、行政系统和爱国宗教团体系统之间金字塔式权力结构关系，以自上而下的命令－服从方式，来执行执政党宗教政策。宪法第36条与宗教管理体制，都由执政党创制，目的都是为实现服从国家的宗教秩序；只是创制方式不同和表现方式不同：前者借由制宪仪式表现为宪法上抽象概括的条款，后者通过政治行动表现为宗教团体政治化、行政化、单位化和单一化特征的体制结构。 （三）权力运作下的?依法管理宗教?
不是宪法第13条修正案?中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家?，而是中共中央6号文件《中共中央国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（5/2/1991），转换了执政党宗教政策在政治秩序中执行的表现形式。
以1989年?六四?事件造成的政治危机为起因，教会和基督徒在东欧剧变中反极权的作用，使中共联想并?假设?国内宗教组织亦具有威胁其统治的可能。由此，奉行?稳定压倒一切?的执政党为防止?和平演变?，对宗教问题给予空前重视：1990年全国宗教工作会议首次由国务院主持召
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开，会上讨论《中共中央国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，会后中共总书记江泽民首次同时邀见五大宗教领导人，发表重要讲话。该通知经中共中央政治局常委会讨论后，正式下发。[69]
该通知虽明言继续贯彻执行19号文件，但反?和平演变?是其目的所在。[70]因此，与19号文件相比，管理措施更具体、强制色彩更浓厚。
6号文件第一次提出?依法对宗教事务进行管理?。首次指出：?对宗教事务进行管理，是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策范围?，要求政府以?法制?手段对宗教实施行政管理和监督，分为四个方面：宗教活动场所、传教办学活动、对外交往和宗教立法：
首先要求一切宗教活动场所?依法登记?。宗教活动场所，已有的应登记，新设的须批准：依据是?法?，不登记未批准就不受法律保护。要求制止自发的传教活动，取缔未经许可的宗教院校。宗教对外交往，基本都要经过省级政府或国务院宗教局的批准、审批或通报等行政程序。明确提出?要加快宗教立法工作?，要求国务院宗教局和各省、自治区及直辖市制定法规。
1990－1999年间，两项行政法规于1994年1月31日由国务院同时制定发布：《境内外国人宗教活动管理规定》(国务院令144号)和《宗教活动场所管理条例》（国务院令145
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职权事项?。立基于此的行政立法得以脱离立法机关的控制，这就是宗教条例得以产生的立法逻辑或政制安排逻辑。 以上分析表明：首先是宪法第36条第3款为国家管制宗教的权力创设正当理由。《立法法》第8－9条，完全忽视宗教信仰自由权在宪法基本权利谱系中的优势地位，未将宗教信仰自由权跟政治权利和人身自由权同等对待，更未臵于其上，反而?臵之不理?，于是，立法机关自我放弃在宗教自由问题上最低限度的审议权力和保护职责；由于该法第56条第2款赋予国务院根据行政管理职权自行立法即制定行政法规的权力，进一步导致立法机关丧失在该问题上监督行政机关的权力。因此，宪法承认国家管制宗教的权力，逐渐演变成单一的行政系统管制宗教的权力。这种宪法－立法法设计的政治权力安排，是宗教条例获得正当性的政制基础。 （二）第36条是如何产生的？
上述分析证明：宪法第36条－立法法（第8、56条）所设计的权力安排，是国家－行政管制宗教的政制基础；宗教条例，就是该政制结构中权力运行的产物。但是，作为宪法条款的第36条与作为行政法规的宗教条例，目标和内容是否一致？这就需要分开考察各自产生的程序和各自内容的来源。
于是，本文这一部分首先需要研究宪法第36条产生的程序。这是判断它为什么会选择由国家对宗教设限定界的前
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提。让我们先在宪法结构中考察第36条的产生程序。考察的方法不仅仅是对宪法结构的分析，更重要的是将之与对我国政教关系的考察相结合。
刘小枫先生指出：中国的政党政治，由政教一体化的传统儒教模式塑造；当宗教性政党的?主义?教义成为制宪的法理依据，从而支配宪政，而非宪政规范政党，就促成国体化宗教的出现。[61]在这个基础上，我认为：?‘人民民主专政’教义和实现该教义的‘阶级斗争－群众运动’的仪式，将‘人民’结合在一元化金字塔式结构的‘人民共和国’内，形成了中国延续至今的‘人民宗教’。? [62]在宗教领域，?一元化的金字塔式结构?的具体表现，就是宗教管理体制。如果?人民宗教?的命题成立，那么，厘清宪法序言、制宪—修宪仪式、宗教管理体制与宗教立法体系之间的关系，不仅能够透彻地理解第36条的来龙去脉及其与宗教立法体系的关系，而且有助于定位我国政教关系。 1、宪法序言
宪法由宪法序言、第一章?总纲?、第二章?公民的基本权利和义务?、第三章?国家机构?和第四章?国旗、国徽、首都?组成。宪法序言，共13段：以?革命?开门见山，表明?革命?是中国人民的传统，为?革命?提供历史蕴涵的正当性（第1段）。基于近代史中国（人民）的苦难，提出?国家独立、民族解放和民主自由?是中国人民的目标
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（第2段）。二十世纪就是中国人民实现这个目标的奋斗史：辛亥革命并未完成这个历史任务，而是由毛泽东领导的中国共产党通过完成新民主主义革命，创立中华人民共和国，中国人民才得以掌握国家权力（第3－5段）。社会主义建设的成就，亦是在中国共产党领导下取得的。中国共产党获得历史赋予领导国家的神圣地位。坚持四项基本原则建设国家成为历史的结论（第6－7段）。分清国内外的?敌友关系?，以第10段?爱国统一战线?及其组织?中国人民政治协商会议?为重心，旨在各阶层联合中强调中国共产党领导的正当性（第8－12段）。最后则以概述宪法的内容、在我国法律体系中的地位和宪法义务结束（第13段）。
宪法序言以?（各族）人民?为主体，在百年历史的叙述中，运用?革命?、?国家?、?中国共产党?、?新民主主义革命?、?社会主义?和?人民民主专政?等关键词，以?革命?规律及革命的成功为?人民?、?中国共产党?和?国家?之间的关系制造神秘的解释。
它陈述?革命?历程和 ?人民?的故事，建构?国家起源、现在和未来?的命题，论证人民是政治权力的唯一来源，人民主权创造国家，国家的正当性根据在于人民民主专政。?人民民主专政?国体，根据阶级划分的利益诉求，以阶级斗争为原则，要求 ?中国人民－工农兵－无产阶级专政－中国共产党－领袖（毛泽东）?的金字塔国家权力结构。
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中国共产党成为人民主权唯一和永远的代表，国家的过去、现在和将来都应该在中国共产党的统治下，这是中国人民生活希望的基础。于是，这种逻辑的推演成就中国共产党的神化。
现代人民民主主义奉行的人民主权原则，和政治权力由宪法来安排的制度惯例，使得执政党必然以制定和修改宪法，作为证明其是人民主权行使者和解释政治秩序变动之正当性的根本方式。 2、制宪和修宪
事实上，正是中国共产党凭借其对?人民主权?的解释，独占政治权力，主导1954年宪法的制宪程序，设计将全国政治协商会议从国家权力结构中排除出去的政制制度。[63]从此，执政党借助制宪来宣布其政治变动具有人民主权赋予的正当性成为政制惯例：如1975年宪法（序言）和1978年宪法（序言）。这两部宪法（序言）肯定的政治秩序即无产阶级文化大革命，被1982年宪法否定，回复到1954年宪法。然而，删去执政错误并肯定改革成果以巩固执政党统治地位，或承认社会共识以维系执政党统治地位，仍然需要这种虚构执政党政治权力源自人民主权的仪式；又因为对宪法稳定的期待，于是，政治秩序的变动，采取了频繁修宪而非频繁制宪的方式。
《宪法》第64条规定：?宪法的修改，由全国人民代表
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大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。?但林来梵教授指出在法定程序启动之前还存在一个?作为惯例的前臵性加接程序?，[64]本文根据过去的修宪资料将该程序总结如下：
中国共产党党代表大会（报告）决定修宪——全国人大党组向中共中央请示修宪、全国政协委员提案修宪——全国人大党组建议成立中共中央修宪小组，提交修宪报告——中共中央同意——修宪小组确定宪法修改建议稿，上报中共中央政治局常委——中共中央（政治局）通过，发给各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，国家机关各部委党组（党委），军委总政治部，各人民团体党组和中央委员、中央候补委员征求意见——中共中央召开党外人士座谈会和专家座谈会，征求意见——中共中央委员会向全国人大常委会提出修宪建议——全国人大常委会决定将宪法修正案草案提请全国人大会议审议——全国人大会议通过。
可见，宪法修改的流程被执政党通过其组织系统启动并控制，修宪原则和修宪内容由执政党确定。简言之，该程序为：中共中央启动修宪、确定修宪内容——全国人大通过。[65]这种等级组织系统内自上而下的程序，将座谈会和人大审议等民主程序纳入行政控制机制中。该程序设计不仅仅是保证执政党的政策能够进入宪法及其修正案，更实质的是旨
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（三）小结
这就是为什么社团条例第35条对未登记而活动的社团、宗教条例第43条对未登记而设立的宗教活动场所、宗教院校，规定追究其法律责任的方式就是?取缔?。这就是为什么本案已有83年历史的王兴栓教会不能登记反遭取缔的逻辑所在。守望教会案申请登记被拒绝，与本案王兴栓教会未登记即取缔，由同一种逻辑支配：即登记意味着必须接受并被纳入宗教管理部门和民政部门的双重管理系统中。这就是为什么在守望教会案与王兴栓教会案中的宗教管理部门都提出加入基督教三自爱国运动委员会的要求，虽然前者是?建议?，后者是?责令?。 三、登记救济的困境
王兴栓教会和守望教会，各自应用行政听证和行政复议两种程序，主张其宗教团体合法地位的权利。在王兴栓教会案中，市政府主持听证后对比共和国历史还长26年的该教会维持原?取缔?行为；守望教会案中，市宗教局对区民宗办标示?行政许可?的行政文件视而不见，认为该行为不属?行政许可?；对区民宗办未告知申请人行政复议和行政诉讼权利臵之不理，认定其程序合法。如果仅仅是因为行政机关主导行政听证和行政复议程序的局限，而导致两案中宗教团体登记的困境，那么行政诉讼是否能够解决这种困境？如果不能，原因究竟是什么？这是本文第三部分所研究的问
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题。
（一）登记审批违法吗？
在行政诉讼中，法院对五类具体行政行为可以判决撤销：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权。
宗教管理部门根据宗教条例对宗教事务享有行政管理权，因此，?超越职权?一项可排除。?滥用职权?即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为。[47]而本文第一部分?登记制度的功能?已经证明：宗教团体的登记规则是——宗教团体若不接受被纳入宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统（法律要件），宗教管理部门就不予登记（法律后果）；未登记的宗教团体（法律要件），不得设立宗教活动场所，不得举行宗教活动，由宗教管理部门取缔（法律后果）。可见，在社团条例和宗教条例设定的法律要件满足时，宗教管理部门必须拒绝登记和取缔。在这个程序中，宗教管理部门不仅对法律要件的满足没有任何决定的权力，而且对法律后果也没有自行决定的余地，即没有选择执法的空间。在这个意义上，宗教管理权只是机械性的适用法规，可谓属于?羁束行政?，而非?自由裁量行政?。所以，宗教团体的登记救济无法援用?滥用职权?的理由。
就?主要证据不足?而言，宗教团体，只要不接受被纳
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入或不属于宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统（事实），即宗教团体寻求自治地位，就成为宗教管理部门拒绝登记和取缔的证据。所以，宗教团体通过行政诉讼，主张独立自治地位，怎么可能作茧自缚般认为宗教管理部门?主要证据不足?？
同理，宗教条例和社团条例构成的登记制度的功能，就是使得接受被纳入宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理系统的宗教团体，才能被登记而获得合法地位，反之被拒绝登记而被视作非法团体。按照这种逻辑执法的宗教管理部门，自然不存在?适用法律、法规错误?问题。 本文第一部分?登记制度的功能?论述道：登记程序由四次申请依次组成，前三次申请分别由申请－审批－（拒绝）批准三个环节构成，这种被动行政行为由于审批属内部程序，所以实际为行政相对人即申请人接收的外部行为只有?（拒绝）批准?行为一项；由此可见，宗教管理部门和民政部门没有?违反法定程序?的可能。另外，即使如两案中宗教管理部门未告知申请人对其行政行为不服享有提起行政复议或行政诉讼的权利，也并不能有效救济宗教团体登记的困境：因为宗教管理部门仍可依据同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
以上分析表明，宗教团体的发起者，试图提起行政诉讼，寻求司法救济所面临的困境。这种困境，不仅是救济程序本
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身的局限性，更重要的原因在于宗教条例和社团条例建构的登记制度——它不仅是登记行政程序过程中行政执法的根据，亦是登记诉讼中法官断案时不得审查而必须适用的依据。结果，登记管理中的行政许可权，本身就不受约束；相对人的权利根本无法得到保护。那么，这种登记管理，究竟是顺应宗教管理体制的产物，还是与现有体制不符呢？ （二）宗教管理体制
1949年中共从革命党转为执政党，国家行政权力系统直接从党和军队组织系统派生出来；在此基础上，中共中央发布的《关于在中央人民政府内部组织中国共产党党委会的决定》、《关于在中央人民政府内部建立中国共产党党组织的决定》和《关于加强中央对政府工作领导的决定（草案）》三项文件，确立党控制行政系统的制度。党支配政府的政治权力结构由此建立。[48]
执政党向社会贯彻其政治权威的方式之一，就是重建社会秩序。毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的宣言指出如何重建秩序：?我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态，用伟大的人民群众的集体力量，拥护人民政府和人民解放军，建立独立民主和平统一富强的新中国。?[49]中共力图通过使不同的人归属不同的组织，形成?集体力量?，以协助政府实
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现?建立新中国?这个政治目标。那么，在宗教领域如何形成这类组织来建立这种秩序呢？
1950年起，执政党和政府发起宗教界的群众性爱国运动：在佛教（包括藏传佛教）、道教和伊斯兰教内反封建，在基督教和天主教内反帝国主义；以?反革命分子?作为划分?敌友?标准。[50]在这种群众运动中，通过控诉、?反革命罪?的认定和惩罚，消除反对执政党和政府宗教政策、抵制其政治权威的异议者。
1950年政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，曾将?宗教团体?作为必须登记的六大社会团体之一：强制解散不登记者；禁止?反动团体?登记成立；对有?反动行为?的已登记团体，撤销登记并解散；要求登记成立的团体必须以接受政府指导，协助政府为义务。[51]例如1951年政务院《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》、《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记实施办法》和《对于接受美国津贴的基督教团体处理办法》，以?反帝?为由，强制中国基督教团体与外国教会脱离关系并登记；[52]另外如道教，则是经历土地改革反封建残余和镇压反革命取缔反动会道门及民间秘密宗教后，由内务部批准颁发社宗002号社会团体登记证以中国道教协会形式才得以存在。[53]
因此，实际上只有支持爱国运动并服从的宗教人士，才
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被视为参与执政党统一战线的合作者；然后，中央政府支持同一宗教不同派别的这类人士，合并成立单一的全国性宗教团体，各级地方政府按行政命令支持本行政区域内同一宗教不同派别的这类人士合并成立单一的地方性宗教团体。这类宗教团体的章程宣示：接受政府领导，协助政府执行宗教政策。这类宗教团体人士作为社会宗教界代表，在政治结构安排上被纳入各级政治协商会议内，承担在执政党领导下?政治协商、民主监督、参政议政?的政治功能。[54]这类宗教团体人事被确定列入行政、事业编制，其经费被纳入国家财政预算；[55]?登记?和?指导?的不同行政部门构成对宗教团体的双重管理。政府通过宗教团体来对宗教事务直接实施行政管理，这类宗教团体于是成为政府行政系统在宗教领域的延伸。因此，这类宗教团体既被纳入执政党控制的政治系统，又被纳入政府的行政系统。同一宗教的全国性宗教团体与各地宗教团体，表面上是一个宗教组织系统，实际因着与党组织系统和行政系统的归属关系，而受到各级党组织和政府组织的控制。
由此可见政府对宗教团体地位安排的四部曲：政府首先按其自身的意识形态标准来判断和鉴定宗教团体的性质，在该基础上通过群众运动重新组合符合自身需要的宗教团体。政府决定何种宗教团体享有合法地位的手段，就是登记制度。规则是：禁止反动团体登记；撤销实施反对行为之团体
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的登记；解散抵制登记的团体；导致社会团体若要合法存在，就必须以服从政府为前提。第二，政府赋予因服从而获得合法地位的宗教团体以执政党合作者身份，将其作为宗教界本宗教的唯一代表纳入政治协商会议，这种?宗教团体政治化?的设计定位，既为执政党执政提供正当性，又保证其宗教政策得到被纳入?政治协商会议?组织系统的宗教团体支持；第三步，爱国宗教团体人事通过行政编制安排，其经费由国家财政预算提供。宗教事务部门和民政部门分别作为宗教团体的业务主管单位和登记管理机关，使得宗教团体被纳入?归口登记，双重负责，分级管理?的行政管理体制中，成为行政系统在宗教管理领域向基层的延伸。宗教团体对政府的附属地位导致?宗教团体行政化?。第四步，资本主义制度靠市场成功获得的劳动分工有效模式，被苏联模仿来推进工业化，进而被我国执政党效法。[56]服务于社会主义工业化的社会主义改造，强制实现土地、房屋、企业等资源国有化，企业由此行政化，中央计划管理体制得以建立：作为统购统销控制手段的户籍制度、?统包统配?的劳动制度和集体福利分配制度，导致劳动者对就业场所的全面依附，即个人对国家的依附。[57]在这个基础上，执政党根据生产的不同功能，将各种组织分为机关单位、事业单位和企业单位。社会团体包括宗教团体在行政管理上被归属到机关事业单位管理的范畴。[58]?宗教团体单位化?因此形成。（见表
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4[59]） （三）小结
宗教团体的政治化、行政化和单位化，形成并加固着宗教团体单一化的特征。我国宗教团体四个特征的塑造过程，亦是我国宗教管理体制的建构过程——这不仅决定宗教团体登记规则的功能和逻辑，而且是造成宗教团体登记救济困境的根源。
四、宪法第36条与登记制度
上述分析已经可以清晰地得出以下论点：我国宗教管理体制，是宗教条例和社团条例建构宗教团体登记制度的基础，宗教团体登记的救济困境由此而生：宗教团体必须依附行政系统，唯此，宗教团体的成立、宗教活动场所的设立、宗教活动的开展才谓?合法?；否则?非法?。于是，依附政府的宗教，即俗语称之的?官方宗教?，才能成为?合法?的宗教。这样一来，我国宪法第36条（即宗教信仰自由?条款）第3款?国家保护正常的宗教活动?，是否存在画蛇添足之嫌？从诉讼救济的角度而言，即使最高法院有可能直接适用宪法?宗教信仰自由?条款来突破?违宪?之宗教条例、社团条例对宗教团体成立造成的困境，那么这个假设若能成立，首先就需要我们判定：宪法第36条，与宗教条例、社团条例和宗教管理体制是否站在同一个立场？ （一）第36条、立法法与宗教条例
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宪法第36条，即?宗教信仰自由?条款，列于宪法第二章?公民的基本权利和义务?中，位处选举权（被选举权）、言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权之后、人身自由权之前，分4款表述。这种位序和款数，充分表明宗教信仰自由权在宪法基本权利谱系中的分量。因此，宗教信仰自由权在宪法基本权利谱系中的优势地位，意味着宪法应当对涉及到宗教信仰自由问题的立法权和行政权存在限制。例如《立法法》第8条要求?对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚?只能先制定法律。
然而，我们观察第36条第3款（?国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。?）：前句表明只有?正常的宗教活动?才被纳入国家保护范围；后句通过为宗教（活动）设限来界定何为?不正常?：宗教（活动）不得破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度；即违反该禁止性规范的宗教活动即不正常的宗教活动。保护公民身体健康、教育制度和社会秩序，是国家职能所在，立法和执法是国家应用其政治权力实施职能的方式，由此，国家行使其权力为宗教（活动）设限定界，获得正当性。所以，我们认为：宪法第36条第3款实质是对国家管制宗教的授权，而非限权或禁止。
因此，我们才能够理解：为什么《立法法》第8条在?只
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能制定法律的事项?中，对如此重要的?宗教信仰自由?却只字不提；这种立法者的?沉默?，是否表示：法律（体系）不得对宗教信仰自由进行规范？当然不是！行政法规宗教条例的颁布实施，就再次证明这是错误的猜想。
那么，?宗教信仰自由权?可否被纳入《立法法》第8条第（十）项?必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项?中？若该假设成立，按照《立法法》第9条，宗教条例作为行政法规就必须得到全国人大及其常委会的授权。然而，宗教条例并未显明这种授权（程序）存在。这证明立法权对行政（立法）权的监督不存在。因此，我们要问：在以人民代表大会制度为根本制度、以全国人民代表大会为最高国家权力机关的我国，这种制度?漏洞?如何得以发生？
《立法法》第56条第二款，将?宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权?，提升与法律并列，成为制定行政法规的两大?根据?之一。根据?职权?制定行政法规，与根据?法律?制定行政法规，二者的区别是：前者指行政管理权，后者指重大问题的创制权。?重大问题的创制权?是全国人大及其常委会?专属立法权?的同义语。[60]这表面上是行政管理权与专属立法权之间的区分，实质是在公共事务上人大与国务院立法权限的分配。如此一来，在宗教管理体制内的行政管理权，将宗教事务定性成?国务院行政管理
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