从SARS 看我国公共危机管理法制建设
摘.. .. .. 要: 针对我国在SARS 防治过程中暴露出的一系列法律问题, 如公共危机管理法律体系不健全、公共危机管理行政法律主体缺位、行政紧急权力的行使缺乏法律依据、非职权性行政主体
在公共危机管理中的法律地位不明确等, 提出了制定..公共危机管理基本法.. , 健全公共机管理
法律体系, 依法确立公共危机管理的法律主体, 制定..政务信息公开法.. , 明确非职权性行政主体法
律地位等完善公共危机管理的法律对策。 关.. 键.. 词: 公共危机; 危机管理; 法制建设 中图分类号: DF 3 .. .. .. 文献标识码: A SARS 在我国的发生和蔓延, 给我国社会经
济和民众生活都带来了严重的影响, 也检验了我 国政府的公共危机管理能力和水平。SARS 危机 发生后, 我国政府动员全社会的力量, 采取了有效 的紧急应对和补救措施, 成功地控制了SARS 疫 情, 取得了令世界瞩目的成绩, 也得到了全国人民 的肯定。但是, 理性地反思SARS 危机发生的整 个过程, 不难发现在我国公共危机管理方面, 特别 是公共危机管理的法制化建设方面, 尚存在着很 多急需完善的地方。本文对在SARS 危机过程中 暴露出的公共危机管理法制建设方面的主要问题 进行了剖析, 并提出了相应的解决对策。 一、我国公共危机管理法制建设中 存在的问题
1. 公共危机管理法律体系不健全
在SARS 危机爆发后, 我国政府采取了各种
有效的应对措施, 表明了我国政府在公共危机管 理方面具有比较丰富的经验, 但在危机初期个别 地区出现的混乱却暴露出了我国公共危机管理法 律体系的不健全。
公共危机管理法律体系是指调整公共危机状 态下各种法律关系的法律规范的总和, 它规定社 会和国家的紧急状态及其权限[ 1]。它由不同的 立法主体依照不同的程序制定的、效力等级不同 的规范性文件共同构成, 包括宪法、基本法、一般 法律、行政法规、地方性法规、行政规章等。 我国公共危机管理法律体系不健全, 主要体
现在我国没有明确统一的公共危机管理基本法。 目前我国已经制定的关于公共危机管理的法律均 为一般法律, 如戒严法、防洪法、防震减灾法和传 染病防治法等。这些一般法律只能适用于某种特 定的危机状态, 无法应对复杂的公共危机。 缺少基本法的法律体系是不完整的。缺少公
共危机管理基本法, 难以解决公共危机管理的基 本问题, 如危机状态的等级划分、危机状态的宣 布、危机状态下行政权力的行使和公民权利的限 制等, 从而使危机发生后社会力量的整合缺乏法 律依据, 难以形成危机状态下的统一指挥机制, 不 利于危机状态下公民基本权利的保障和救济等。 2. 公共危机管理行政法律主体缺位
公共危机管理的行政法律主体是指依法成立
的, 在公共危机发生后, 按照法律规定的权限, 以 自己的名义管理公共危机, 并能够承担因此产生 的法律后果的行政主体。
从管理体制看, 目前处理各种突发事件所涉
及的12 个部委及国务院直属机构还没有一个专 门管理公共危机的明确的行政法律主体, 当危机 发生时, 通常是根据危机程度的不同, 临时成立工 作小组。由于公共危机管理的法律主体缺位, 造 成了危机管理的权力运行不统一、政出多门、责任 主体不明确等弊端, 出现问题时相互推委, 危机管
理工作不连续, 缺乏持续的统一与协调。 3. 行政紧急权力的行使缺乏法律依据
行政紧急权力是指行政机关依据法定职权或 法律法规的授权, 在紧急状态下采取必要的紧急 措施的权力。行政紧急权力在权力来源、行使权 力的程序、权益的补救与权利的救济等方面, 与正 常状态下的行政权力的行使有着很大的差别。 ..中华人民共和国宪法..和有关的组织法规定了 中央政府和地方各级人民政府享有管理全国和本行 政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等各个方面 的行政事务的权力, 这些权力通常属于常态下的权 力。但对于公共危机状态下行政主体的行政紧急权 力却缺乏系统的规定。例如, 在SARS 的防治过程 中, 各级政府对SARS 感染人员采取强制隔离治疗、 医学观察等控制措施, 对出入疫区的人员、物资和交 通工具实施卫生检疫和疫区封锁等措施, 并对疑似 病人及与感染者、疑似病人有过接触的人员均实行 强制隔离的强制措施。这些行政紧急措施对于有效 地防治SARS 的确起到了重要的作用, 但却严重违 反了现有的传染病防治法的规定, 因为该法只规定 可以对传染病感染者实施上述行政强制措施。有关 部门在SARS 危机防治过程中所采取的一些行政措 施侵犯了公民的合法权益。 4. 行政信息公开缺少法律强制
在这次SARS 事件中, 大家关注的另一个焦
点是公民的知情权问题。知情权是现代民主政治 的必然要求, 是民众参政的前提。
虽然我国近年来开始重视行政信息公开制度 的建设, 但由于缺乏具体的法律支持以及相关制 度( 例如新闻发布、网络发布、统计制度等) 的约 束, 行政信息公开的随意性很强。
在此次SARS 事件的初始阶段, 由于疫情信
息公开的不及时、不全面、不透明, 既在一定程度 上贻误了控制疫情, 严重影响了政府形象, 又造成 了对民众知情权的剥夺。..突发公共卫生事件应 急条例..实施后, 我国政府加强了疫情信息公开的 工作力度, 从而使人们对疫情的发展有了比较客 观、全面的认识, 也提高了政府的威信。在SARS 事件中的一正一反事例说明, 准确客观的信息披 露可以提高公众对非典的心理承受力, 增强对防 治非典的信心, 同时有利于减少非典疫情对社会 经济活动乃至政府机构工作的冲击, 维持正常的 社会生产和生活秩序。
5. 非职权性行政主体在公共危机管理中的 法律地位不明确
非职权性行政主体是指除行政机关外, 在符合
法定条件时, 依照法定授权, 获得行政主体资格, 代 表国家行使行政职权, 或经行政机关依据法定条件 和程序进行的委托, 以委托机关的名义行使行政职 权的组织, 如基层自治组织、人民团体、学校等。 在此次SARS 的防治过程中, 居委会、村委
会、学校、厂矿等组织发挥了重要的作用, 有效地 防止了SARS 蔓延。但这些组织在防治SARS 的 蔓延中所采取的行为, 如禁止外单位的人员出入、 强制隔离发热人员等, 是否都符合法律规定呢? 答案当然是否定的。从现行的法律规定看, 并没 有相关法律授予这些组织可以在非常情况下做出 上述行为的权力。在没有法律授权的情况下, 各 种组织自行决定限制相关人员的人身自由已经构 成了违法, 只不过在SARS 这种特殊情形下, 民众 对这些组织的行为给予了谅解, 没有提出异议, 也 没有任何执法机关对这些非法行为有过任何说 法。但是, 没有反对的声音不等于就是合法的。 二、完善我国公共危机管理法律体系 的对策
面对SARS 防治过程中暴露出的我国在公共
危机管理方面的法律缺失, 必须分析其原因, 提出 相应的应对之策, 以健全我国的公共危机管理法 律体系, 完善我国的公共危机管理法律制度。 1. 加快出台..公共危机管理基本法.., 健全公 共危机管理法律体系
对我国的公共危机管理法律体系进行全面的
检讨, 将成熟的经验和做法加以概括和总结, 借鉴 西方发达国家的先进理论和实践经验, 尽快制定 ..公共危机管理基本法..及其他有关的法律、法规 和规章, 以健全我国的公共危机管理法律体系。 制定..公共危机管理基本法..是健全危机管理 法律体系的首要任务。..公共危机管理基本法..应 该针对事件的不同性质、发生范围和严重情况, 设 立不同的警戒级别, 规定宣布进入危机状态的条 件、程序和决定宣布机构, 以及危机状态下的政府 的权力行使、公民权利的限制与保护, 危机状态的 解除条件等内容。
2. 建立专门的危机管理机构, 明确危机管理 的法律主体
为使政府的公共危机管理工作更加权责清
晰, 防止在危机管理中出现权力真空和部门间的
推委, 应根据我国的特点, 借鉴国外的先进经验, 将中央、地方、军队等各方面资源有机整合, 在国 务院和地方各级人民政府设立专门的危机管理机 构, 授予其危机状态时期的特别权力, 统一协调危
第5 期.. .. .. .. .. .. .. 孟繁元等: 从SARS 看我国公共危机管理法制建设365
机处理过程中的各类问题。
公共危机管理专门机构应直接隶属于各级政 府的行政首长, 由熟练掌握公共危机管理知识和 具有丰富的实践经验, 能够正确、果断处理各种突 发事件的人员组成。其职责应当为: 对可能出现 的重大公共突发事件进行分类, 并依法制定有关 预案, 以便能在第一时间做到及时决策, 政府统一 指挥, 上下配合联动; 组织危机事件信息的收集、 分析、报告和发布; 采取对危机事件现场予以控 制, 紧急救助遇难、遇险、致病、致伤、致残人员以 及防止危害扩大等各种措施; 组织应急设施、设 备、救治药品、医疗器械及其他物资和技术的储备 和调度; 在危机状态结束后, 做好危机的评估工 作, 对危机产生的原因、政府的应对措施、危机的 影响等方面进行总结分析, 增强政府处理公共危 机的管理能力和水平; 负责与国际组织及其他国 家和地区进行危机管理方面的合作与交流。 3. 明确规定行政紧急权力的授予、行使条 件、种类以及对行政紧急权力的监督
在危机状态下, 出于维护公共利益和处置危
机的需要, 在保障公民的最低限度权利的前提下, 政府需要依据有关法律法规, 从管理、政策和行为 等多方面对于公民权利进行限制[ 2] 。也就是说, 通过公共危机管理基本法和其他有关法律确定政 府紧急行政权力的范围和边界。详细规范在危机 状态下政府与公民之间的关系, 规范危机状态下 政府的紧急行政权力的授予及实施程序, 以保障 政府在危机状态下充分、合法、有效地行使行政紧 急权力, 并保证公民的一些基本的宪法权利不因 危机的发生而遭到侵害。即一方面详尽、明确地 规定政府在危机状态下有效、及时处理各种突发 事件, 应对公共危机所必须具有的权力, 如制定和 发布限制人身自由等强制措施的条例、决定、命 令, 做出对疫区实施封锁、对被污染水源实施封闭 的决定, 命令停止集市、集会, 做出停工、停业、停 课的决定, 征用房屋和交通工具, 以及强制疏散、 强制隔离、强制检疫、强制治疗等。另一方面还要 明确规定其行使行政紧急权力的条件和行使程 序, 以保障行政紧急权力的合法, 保障公民最低限 度的权利不因危机的发生而被政府随意剥夺。 4. 加快政务信息公开立法, 实现政务信息公 开法制化
推行政务信息公开制度, 保障公民的知情权,
是现代民主政治的必然趋势。为了保障我国公民 的知情权, 增强公民参政、议政的意识, 应当以 SARS 危机为契机, 加快我国..政务信息公开法.. 的立法步伐, 从而使政务信息的公开有法可依, 有 章可循。该法应主要规定政务信息的公开主体、 公开方式、可以公开的信息种类、政府信息公开的 监督及救济方式等内容。
5. 依法授予非职权性行政主体在公共危机 状态下的权力
公共危机的发生使人民生活、社会经济等各 个方面均处于一种非正常状态, 政府必须加大对 社会的管理力度, 同时要充分发挥各种组织, 如基 层自治组织, 各机关、事业单位, 厂矿、学校等单位 的作用, 以提高抵御公共危机的风险的能力。 发挥上述组织的作用的关键是赋予其在危机
状态下的权力, 即在危机发生后, 根据危机管理基 本法的规定, 将部分原本属于职权性行政主体的 权力, 授权给这些组织, 如在防治SARS 这样的传 染性疾病时, 相关组织有权对本单位与感染人员、 疑似人员有过接触的人员进行强制疏散、强制隔 离, 有权限制非本单位人员进出等。
综上所述, 在建设社会主义法治国家的今天, 建立公共危机管理体系的一项重要手段就是加强 公共危机管理法律体系建设, 将危机管理纳入到 法制化的轨道, 依法管理公共危机, 从而使危机管 理工作有序地进行, 最大限度地降低危机的危害。 参考文献:
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[ 2] 许文惠, 张成福. 危机状态下的政府管理[ M ] . 北京: 中国 人民大学出版社, 1998. 82.
Legal Inst itut ions for Public Crisis Administration in View of SARS MENG Fan-yuan , WANG X ue-gong
( Resear ch Group of SARS Early-Warning & Control, Nor theastern University, Shenyang 110004, China)
Abstract: Analy zes a series of legal problems ex posed in the process of epidemic prevention/ contr olling of SARS, such as the
imperfect legal system o f public crisis administration, absence of administrative author ities concerning public cr isis, lack of leg al
foundation to ex ecute administrative pow er in emergency and uncertain legal status of unauthorized depar tments. Then, the
following legal countermeasur es are put fo rward against the problems exposed, including to formulate the .. Basic Law on the
Administration of Public Crisis.. and .. Law o n Making Government Public.. , to make certain the
authorities for public crisis by
law and to provide a definite legal status to the unauthorized departments. Key words: public crisis; crisis administration; leg al institution 366 东北大学学报( 社会科学版) .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 第5 卷