支农再贷款管理面临的问题及政策建议
——湖南六市实证
谌争勇
内容摘要：本文以湖南六市为实证，深入分析了支农再贷款管理面临的问题，并提出相关政策建议。
关键词：金融支农 再贷款 问题 对策
支农再贷款是中国人民银行自1999年开办的为解决农村信用社在发放农户贷款过程中的资金不足而对其发放的贷款。支农再贷款政策的实施，对引导扩大涉农信贷投放、促进改善农村金融服务发挥了积极作用。但随着时间的推移和内外部环境的变化，支农再贷款在管理和使用中存在的诸多问题也日益显现，与全面加强“三农”工作和社会主义新农村建设的总体要求不相适应。为研究完善支农再贷款管理政策，有效发挥支农再贷款在引导扩大“三农”信贷投放中的杠杆作用，为上级提供决策参考，我们对湖南益阳、娄底、邵阳、怀化、常德、湘潭六市的资阳区、汉寿县、鹤城区、溆浦县、城步县等县（区）支农再贷款管理情况进行了专题调研。
一、 湖南六市支农再贷款使用变化概况
湖南地处中部地区，是一个典型的农业大省，农村资金需求很大，农信社金融支农的任务十分艰巨。但从2000年至2008年湖南六市支农再贷款余额趋势变化来看，六市支农再贷款限额呈上升趋势,但支农再贷款余额和累放额均呈下降趋势,也就是说支农再贷款明显地表现为需求不足。据统计，六市2000至2008年支农再贷款使用率分别为
63.83%,69.12%,75.16%,78.06%,82.14%,42.24%,26.87%,19.31%，1.93%。从下图可以看出，六市全辖支农再贷款的使用率除2004年达到了最高峰82.14%以外，其他年份都不同程度存在限额被闲置现象，尤以2008年为甚，支农再贷款的使用率仅为1.93%。从全年累放也可以看出，除2003、2004两年外，其他年份的
资金周转率也不高。以邵阳市为例，该市2008年支农再贷款限额达到3.6亿元的最高峰，但支农再贷款余额均为“0”，仅在2008年初冰灾期间向邵东县农村信用联社发放过1笔3个月期限的再贷款5000万元。
二、支农再贷款管理存在的问题及原因分析
1.再贷款利率偏高，加重了农信社和农民群众的经济负担。调查表明，农村信用社存款中有60%为定期存款，定期存款中一年期定期存款又占到90%多。以一年期的利率推算，从2006年8月19日起，人民银行再贷款利率与存款利率倒挂现象突出。如，2006年8月19日，人民银行对农村信用社再贷款利率为3.24%，金融机构存款利率为2.52%，再贷款利率高于存款利率0.72个百分点。直到2008年12月23日人民银行再次调整存贷款基准利率，再贷款利率仍高于存款利率0.63个百分点。基层农村信用社反映，当前支农再贷款利率偏高，信用社申请支农再贷款意愿不强。虽然最近人民银行几次下调存贷款利率都相应下调了人民银行对农村信用社的再贷款利率，但目前人民银行对农村信用社支农再贷款的利率水平相比同档期金融机构人民币存款基准利率仍然偏高。以2008年12月23日人民银行下调金融机构人民币存贷款基准利率和人民银行对金融机构再贷款利率为例，支农再贷款利率比同档期存款利率仍然偏高（具体见下表）。另外，目前农村信用社拆入资金利率一般在1.6%—2.1%之间，而人民银行再贷款半年期利率是2.79%，即农信社拆入资金利率与再贷款利率之间有1.1—0.69个百分点利差，在成本效益趋动下，需要再贷款支持的农信社更多地选择拆入资金。 支农再贷款利率 同档期存款利率 差额 三个月 2.61% 1.71% 0.90% 半年 2.79% 1.98% 0.81% 一年 2.88% 2.25% 0.63% （注：此表为2008年12月23日央行开始执行的利率政策）
从上表可以看出，假若农村信用社借入三个月期限的再贷款1000万元，借款到期后要比吸收同额同期限的存款多付利息22500元，借入六个月期限的，要多付利息40500元，借入一年期的，则要多付利息63000元。这无形中加大了农村信用社的资金成本。而农村信用社为了自身利益，将用再贷款发放的农户贷款与自营贷款一样对待，利率全部一浮到底。据调查，目前农村信用社对农户贷款利率六个月以内（含六个月）利率高达10.49%，一年期高达12.94%。这样，使农民群众的利息负担加重，农业生产投资成本进一步加大，体现不出支农再贷款支农惠农的特点，也没有使农民群众从支农再贷款中完全得到实惠。
2.再贷款期限设置过短，与现代农业生产周期不相匹配。按照目前的相关规定，支农再贷款期限原则上不超过一年，到期确需展期的经批准可展期一次，但展期期限不得超过原定期限，实际上展期也很难获批。而农村信用社支持的林果种植、荒山承包、奶牛养殖等产业的生产周期一般在三至五年甚至更长，支农再贷款的期限设置违背农业生产周期规律，形成大量贷款“借新还旧”。农村信用社普遍反映担心再贷款政策变化，如央行突然收回再贷款导致信用社可用资金不足而发生支付风险。因此，即使申请了支农再贷款也只敢发放“短、平、快”项目的农业项目，而随着农村经济的发展，农户收入不断提高，对“短、平、快”项目资金的需求急剧萎缩，小额农贷生存空间狭窄，支农再贷款对资金充裕的农村信用社而言也变得可有可无。事实上，农业结构不同，生产周期就不同，对融资期限要求也不同。目前支农再贷款关于期限的规定，对于春播秋收的传统农业勉强匹配，而养殖业、林果业、储运业、加工业等贷款的时间长达数年。支农再贷款期限设计无法与之匹配，依然沿袭“春贷秋收冬不贷”的传统模式，也在很大程度上限制了支农再贷款政策效应的释放。据益阳中支对资阳区农村信用社调查反映，该区张家塞镇的种植大户禹迎胜于2004年以来利用支农再贷款先后在香铺仑农村信用社累计贷款37万元，用于种植速生杨，由于该杨树的生产成熟
期要7年左右，而支农再贷款的最长期限只有1年，与杨树的生产成熟期不相匹配，导致禹迎胜的资金链断裂，现在其树木荒芜了，只能提前将杨树贱卖还贷。
3.再贷款扶持范围过窄，与农业多层次资金需求不相适应。目前人民银行支农再贷款操作规程限定支农再贷款资金的投向依次是种植业、养殖业、农副产品加工和农村消费，贷款对象仅限于自然人（农户），这实质上是将支农再贷款投向限制在农户种植业上，而新型农民和农业都在向多元经济发展，按照当前规定，农民由自然人升级到法人后就不再属于支农再贷款扶持的对象，这就透视出支农再贷款在定位上是支持农户温饱，抑制农户小康的政策缺陷，这与国家支持农业经济结构调整的政策相背，也与农业向产业化、集约化、规模化方向发展的内在要求相冲突，极不利于农村经济的健康发展和农业产业结构的调整。据人行益阳市中支对该市资阳区长春镇农村信用社调查反映，该镇的农村运输业很发达，钢板船制造业是其一大品牌，但由于造一只钢板船动辄需要上千万元资金，靠农户的自有资金很难筹集，需要到银信部门贷款，但信用社对求贷者明确答复农村钢板船制造业不属支农再贷款扶持范围，而遏制了该镇农村运输业的正常发展。
4.再贷款台帐流于形式，基层央行对再贷款资金的使用监督也只能走走过场。
目前人民银行对再贷款实行“限额控制、周转使用、规定用途、设立台帐”的管理原则。按照规定，发放再贷款的人民银行中心支行或支行以农村信用社为单位建立的再贷款台帐，农村信用社要以农户为单位建立单独的借款明细帐，以确保再贷款用于对农户贷款。而在实际工作中，台帐式封闭管理弊病较多：一是基层人行管理力量严重不足，人力与工作量很不对称，无法对再贷款台账进行全面管理。农村信用社点多面广，一般一个县有20—30个基层社，而基层人行货币信贷部门一般只有2人，除了再贷款管理职能外，还有贷款证、统计、调研、企业监测等职能，而现行的再贷款管理规定过于细致，如按月检查等，全面检查
一次，少则十来天，多则二十余天，基层人行抽不出专职管理员，对再贷款管理也是疲于应付，边查边改边规范，工作主动性差，效率低。二是基层人行监控手段落后，监控信息严重失真，无法对再贷款台账进行准确管理。目前人行对再贷款的监管以现场检查和报表分析为主，现场检查的最终依据是信用社使用再贷款资金发放的农户贷款台账，每个信用社的农户贷款数以千万计，要准确地核实再贷款的农户台账的真实性实非易事。加之农业贷款的统计口径不一，支农再贷款台账和实际发放数无法与农村信用社统计报表相衔接，不便于农村信用社对支农再贷款的单独核算管理，更增加了人民银行监督管理的难度。同时农村信用社的现行统计科目归属存在着一定的并列关系，如在同类中既有“农户贷款”、又有“农户小额信用贷款”、还有“农村工商业贷款”等子目，信用社统计数据调整的随意性大，人行也难以准确掌握信用社农业贷款发放状况。三是资金运作的混合性，无法做到真正封闭管理。再贷款资金通过人行、联社、基层社层层下拨，其直接管理也相应从人行、联社、基层社层层下放，从单一的政策指导部门转移到经营者，转换了直接管理主体，而信用社在实际资金运作过程中，是绝对无法清晰的将再贷款资金和自有资金区别开来，专项资金“封闭运作”实际上是“封而不闭”。农村信用社把再贷款与自营资金混在一起运用，很难分清哪笔贷款是用再贷款发放的，哪笔贷款是用自营资金发放的，为了应付人民银行的检查，往往是按照再贷款的余额，选择正常农户贷款建立农户贷款明细帐，这样也就失去了台帐管理的意义，形成为建台帐而建台帐的被动局面，与人民银行的初衷相离甚远。基层央行为履行对再贷款投向的监督职责，仍然按季对借用再贷款的农信社进行现场检查，但无论是从农村信用社的报表、总账、分户账还是贷款卡片账、借据、农户贷款合同等合法有效的账表和借据上，都难以看到支农再贷款的使用管理情况。四是农村信用社普遍存在不良贷款置换现象，将造成再贷款资金大量沉淀。根据现行再贷款管理办法，农村信用社通过对农户贷款的登记来反映将再贷款资金已实际用于支农，而信用社在登记农户贷款时却或多或少的将一些不良
农贷转化为使用再贷款资金发放的农贷，长此以往信用社有可能以农户贷款台账为依据，以贷款形成呆账为借口，给再贷款的回收造成一定的难度，影响央行资金安全。四是台账管理“形而无效”。由于农村信用社对信贷管理全部实行了计算机管理方法，过去发放支农贷款实行手工台账登记方法已由计算机登录所取代。从农村信用社贷款投放的额度分析，仅就其“1231”、“1246”支农用途科目贷款就大大高于央行配给的再贷款额度。从实际效果分析，支农再贷款台账管理方式已失去实效。
5、支农内部考核与银监部门监管考核不一致。
农信社内部考核要求支农贷款要达到70%以上的比例；而银监部门在对农信社进行监管考核时，计算资本充足率确定支农信用贷款为100%的风险权数，亦即增加农户信用贷款规模与增加贷款风险同额、同步，使农信社在增加支农贷款投放时，不得不坚持审慎原则，选择风险权数低的项目发放贷款。
三、完善支农再贷款管理的对策和建议 1.扩大支农再贷款发放的对象范围。
建议将支农再贷款的对象由农村信用社扩大到农村合作银行、农村商业银行以及村镇银行等设立在县域和村镇的存款类金融机构法人。目前湖南新设立的湘乡村镇银行和桃江建信村镇银行，其经营及涉农贷款信息已纳入央行统计系统，并在当地人行开设了相关账户，按期缴纳存款准备金，具备支农再贷款发放平台。
2.完善再贷款的期限设置。
建议人总行对各分支机构，以及各分支机构对辖内下级行下达支农再贷款额度时，原则上不规定期限，允许跨年度周转使用。各分支机构对辖内符合条件的相关金融机构发放支农再贷款的合同期限最长为1年；根据实际合理需要，经借款人申请可办理展期，展期期限累计不超过2年；每笔支农再贷款的实际借用期限最长不得超过3年。从而方便农信社在用再贷款资金发放支农贷款时可以农业的生产周期来确定合理的贷款期限，满足特色种养业、林果业、加工业和反季节
农业生产的资金需求，进而从政策上鼓励扶持农业经济结构调整，不仅可避免农民贱卖产品或借高利贷还贷的伤农问题，而且也增加了农信社的利息收入。
3.将支农再贷款的用途扩大到涉农贷款，以适应多层次的“三农”资金需求。
从现行支农再贷款规定用途分析，仅指农村种养加，农副产品流通，农村消费和助学贷款。但从建设社会主义新农村和扩大内需分析，现行的支农再贷款规定用途远远不能适应形势发展的需要。从实践效果看，应该除大型固定资产投资外，都应该在支农再贷款规定使用范围内。一是贷款投向要体现多样性，将支农再贷款的用途扩大到涉农贷款，不能只限定在“种植业、养殖业、农副产品加工和农村消费”这个范围之内，对农村个人和乡镇企业所需贷款，只要符合政策要求、效益看好，并切实能带动农民增收的项目，如建农房、购买或制造农用运输车等，都应该成为支农再贷款支持的对象，尽量满足其贷款需求。二是贷款对象要体现多样性，不仅要满足自然人合理贷款需要，而且要扶持有市场、有效益、有前景的法人企业的贷款需求，从而建立起广泛的农村信贷市场，促进农村经济可持续发展。
4.建议改设置台账为专户管理，专户资金的流出需经人民银行再贷款管理部门审批。
从这些年的实际情况来看，目前支农再贷款的设置台账管理模式形同虚设，徒增人工，建议改进。考虑到大多农村信用社由县乡两级法人已改革为县级联社一级统一法人，基层信用社由独立核算单位变为内设非独立核算单位，而且实际操作中，信用社符合支农再贷款使用范围科目的贷款发放已大大高于央行配备的支农再贷款额度，建议进一步改进支农再贷款台账管理：人行各分支机构按再贷款管理信息系统要求逐笔登记涉农贷款发放和收回情况，不再要求其另行单独设立以支农再贷款为资金来源所发放农户贷款的明细台账。同时，为强化基层人行对再贷款资金的投向监督，建议对再贷款资金实行专户管理。具体操作如下：人
行发放支农再贷款时，将资金全额存入农信社在人行开立的专户，未经人行批准，农信社不可动用，日均余额人行须按再贷款资金借入利率计付利息。农信社需要动用资金发放支农贷款，必须根据已审核的拟发放的支农贷款笔数及种类、金额、利率水平等相关资料编制再贷款资金需求审批表报人行再贷款主管部门审批，经人行审查同意后，方可发放。
5.降低再贷款利率水平，同时限定用再贷款资金发放的支农贷款利率水平。
一是建议对涉农金融机构支农再贷款利率实行更加优惠的利率政策。支农再贷款是具有特殊支持和引导意义的货币政策工具，为充分发挥支农再贷款作用，建议人民银行适时下调支农再贷款利率，将再贷款利率水平与同期金融机构存款基准利率保持一致，维持在1.71%—2.25%之间，接近或低于市场利率，使支农再贷款具有市场竞争力，以进一步发挥支农再贷款应有的功能，让利“三农”，推动新农村建设。
二是再贷款利率下调后，应限定农信社用再贷款资金发放的支农贷款利率的上限，建议限定各档期涉农贷款利率以同档期再贷款利率为基准，根据贷款对象可相应上浮100%—300%不等。如限定农户助学贷款一年期利率允许上浮的上限为100%，按目前一年期再贷款利率2.88%计算，最高应为5.76%;限定农副产品加工业贷款一年期利率允许上浮的上限为300%，按目前一年期再贷款利率2.88%计算，最高应为8.64%。
6.改进支农再贷款监控机制。
一是完善农村信用社报表指标体系。在农村信用社统计报表的“各项贷款”科目下增设“支农再贷款发放”指标，并设置“种养业贷款”、“农户消费贷款”和“农产品加工储运业贷款”等子目。通过增设指标将再贷款使用情况直接用科目反映出来，融入农村信用社的贷款管理，有利于强化“专款专用”。二是正确核定再贷款额度。采取净增额和累计发生额相结合的“比例控制法”核定和调整
再贷款发放额度，即按“上年同期农村信用社农业短期贷款净增额的70%”核定当期可对农村信用社再贷款发放的最高额度，并按“当期农村信用社农业短期贷款净增额不低于支农再贷款使用额的70%，累计发生额不得低于支农再贷款使用额”的比例按季调整农村信用社支农再贷款实际所需额度。
7.实行区别对待的分类监管制度和财税制度，出台与再贷款相配套的优惠和辅助政策。
基层农信社建议，对借了支农再贷款的农村信用社，人民银行、银监部门和财税部门应实行区别对待的分类监管制度和财税制度。一是调低小额信用农贷风险权数。农信社所投放的贷款绝大多数是“三农”小额信用贷款，按银监部门规定，信用贷款风险权数为100%，亦即农信社若增加小额农贷发放，在计算其资本充足率时按100%增加风险资产，这就制约了农信社发放支农贷款的积极性。建议银监部门降低门槛，调低小额信用农贷等相应信贷资产风险权数，事实上小额农贷面对农户，户数多、金额小、风险散，特别是近几年的富民政策落实，小额农贷基本上能按期收回。二是明确农村信用社支农再贷款部分不纳入存贷比监管指标考核。银监部门对农信社存贷比例按75%的上限考核时，应剔除农信社用支农再贷款资金发放的那一部分支农贷款，以增加农信社的可用资金，扩大内需，有效发挥支农再贷款在引导扩大“三农”信贷投放中的杠杆作用。三是基层农信社认为，农信社用支农再贷款发放的最大一户贷款余额与资本金的比例，银监部门对其应实行分类监管，可突破银监部门规定的10%的上限规定。四是建议对借了支农再贷款的农信社，缴存人民银行的存款准备金率要比商业银行低2到3个百分点。五是建议对借了支农再贷款的农信社，其缴存在人民银行的存款准备金利率要高一点（现在为1.65%），可接近人行发给其的支农再贷款利率（如2.61%左右）为宜。六是建立财政贴息和保证基金制度。各地政府可根据国家规定，参照国际通例，对农户贷款给予一定比例的财政贴息，同时从财政收入拨出部分专款建立农业贷款风险保证基金，对高风险的农业项目进行担保。七是对农信社发放的支农
再贷款的贷款利息收入要免征营业税，以连动减轻农民的利息支出，增强惠农效果，可按农信社支农再贷款的日平余额计算营业税并免征或先征后退，对用支农再贷款发放的农户贷款可免征贷款印花税。八是建立农村信息技术服务体系。地方政府要充分发挥行政管理和服务职能，通过新闻媒体、乡村墙报、农户技术培训等渠道，加强农户信息、技术服务，将农业市场信息告知农户，将先进的农业技术传授给农户，适时指导农户从市场的长远需求出发，因地制宜进行产品调整，大力发展特色农业，支持农副产品加工和有市场的养殖业发展，为农民提供多种配套服务，提高农产品的附加值，最大程度地弱化市场风险，避免短期行为，一哄而上，增产不增收。九是要尽快组织建立起有效的社会信用诚信系统和做好金融维权工作。要加快农户个人社会信用制度建设，通过建立农户个人社会信用（含借贷、纳税、刑事情况）档案，为金融以档定级（信用等级）、依级发证放贷提供准确信息。要加大司法执法力度，通过法律清收信贷资金，维护信用社权益，努力营造良好的地方信用环境。
※谌争勇系中国人民银行益阳市中心支行高级经济师，兼任中国管理科学研究院特约研究员。
文章来源：两型农村研讨会论文集