公共管理学读书笔记
书名：《公共行政的精神》 作者：乔治·弗雷德里克森（美）
第一部分：关于本书
本书从公共行政的本源——“公共性”谈起，对涉及公共行政领域的公正、公平、公民精神、自由裁量权等问题进行了深入细致的分析，指出当代公共行政在动荡的变革环境下，必须在政治、价值与伦理方面进行恰当的定位，从而构建公共行政官员所应遵循的价值规范与伦理准则，保证建立现代民主政府和政府治理的有效性。
特别需要强调的是，作者在本书最后提出的公共行政八原则，值得每一位研究公共行政的专家、学者以及对公共行政感兴趣的读者加以研读与思考。
第二部分：公共管理学的发展阶段
从1887年威尔逊的《行政学之研究》发表之后，公共行政学便成为一门独立 的学科。公共行政学的发展以行政学家亨利（N·Herry）的观点，经历了不 同时期的典范变迁。
第一阶段：政治行政二分法（1900—1926）。行政学者古得诺于1900年提出政治行政二分法(the politics/administration dichotomy)的观点。主张：政治是国家意志的执行，行政是国家意志的表达。（缺点：忽略了政治环境对公共行政的影响，缺乏对政治环境的研究与了解，更没有政治管理相关的探讨。）
怀特（White）1926年主张：政治不要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经济与效率为目标。
公共行政在20C50年代前，关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。 第二阶段：行政原则（1927—1937）。许多行政学者关注建构行政原则。古立克——PDSDCORB。
（所谓的行政原则往往彼此矛盾。）
第三阶段：公共行政即政治学（Public Administration as Political Science）。二战后，由于上两种受到人们的普遍质疑，公共行政开始向政治学回归。这时的公共行政具有强烈的规范取向（normative orientation）。这时期的
公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，，形成了有“公共而五行政”，对公共管理者知能的研究与培养，没有多大的建树。
第四阶段：公共行政即管理学（Public Administration as Management）。（1960—70年代起）。这一时期的公共行政建立在以下基本假设基础上：1。公共行政与私人行政没有本质的区别。2。强调一般管理，或类同管理。3。企业绩效优于政府绩效而主张师法企业，提高政府绩效。
1975年乔治城公共服务实验室主任莫什金所领导的机关间政策管理援助委员会对预算管理局的报告中提出了公共管理的三个核心要素：政策管理，资源管理，方案管理。这分报告可以说是对公共管理提出一套完整的概念体系。
第三部分：公共行政与公共管理
一、传统公共行政理论
形成于20世纪20、30年代，其理论基础是马克思韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德渃等人的政治——行政二分法理论。传统公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究。它将政策的制定与政策的执行决然分开，它推崇效率的标准，将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则。
这里所谓的传统公共行政模式，并不是从一组理论原则中推论出来的，而是产生于19世纪中期的政府改革运动。
1883年的《彭德尔顿法》，使得政治中立的文官制度成为政府的人事管理依据，标志着美国自1829年以来把公职作为战利品酬劳得胜者、政党直接执政的“政党分肥制”的终结。中立化、职业化、公开考试录用、功绩制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系统存在的裙带关系和官场腐败，又能吸纳更多的社会精英以公共职业的方式提供高效率的政府管理和服务；既克服了行政人员与选举官员共进退所导致的政府行为和政策系统的非连续性，也提升了政府以“机会均等”的方式提供社会服务的公共精神。正因为如此，理论界普遍将政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。在19世纪末，这一模式受到美国伍得罗·威尔逊和德国麦克思·韦伯理论的深刻影响。因此，传统公共行政模式又被称为威尔逊—韦伯模式。
威尔逊在1887年发表的《行政之研究》一文中，把“政治”与“行政”界定为泾渭分明的两个领域：政治是制定法律和公共政策的过程，包含着民主的种种程序如意见表达、投票和政党活动等；行政则是详细、系统地执行法律和公共政策的过程，包含着政府机构及其程序；政治的宪政活动为政府行政提供行为限制与秩序，但政府行政以自身的运作规律保持着相对的独立性；宪政的运行比宪政的制订更为困难，因此应有一门专门的行政科学以提供更多的知识资源来帮助政府管理；行政学研究的目标，首先在于要弄清楚政府能够适当而且承担什么任务，其次在于探索政府怎样才能尽可能高效率、低消耗地完成这些专门的任务。
古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书中，将威尔逊的政治与行政二分法进行了进一步的系统阐述，并认为必须把行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了。
在20世纪20年代，随着美国大学中越来越多的开展“为政府服务”的专家培训和科研教育，公共行政开始获得了合法的学术地位，其标志是1926年怀特出版的第一本行政学专著——《行政学导论》。在此著作中，怀特将行政看作是管理和科学命题，认为公共行政自身能够行为一种超越价值的科学，它应当以追求政府活动的经济和效率为目标。
如果说，威尔逊对传统公共行政模式的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域；而韦伯的贡献则在于，他提出的官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，从而确立了官僚制在公共行政中的中心地位。韦伯认为，建立在公事公办、非人格化关系结构、层级节制与专业化分工基础上的官僚制，是现代文明和民主体制所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件与组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低、结果的预见性，是严格的官僚制行政的特性，这使得它在技术方面优于所有其他形式的组织。作为工具理性的官僚制，可以确保法律规则以逻辑严密、机械古板的方式应用于实际情景，同时能够保证行政管理的高效率。可见，韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想，与政治-行政二分法下执行功
能取向的政府行政是高度吻合的。因此，传统的公共行政模式又被人们称为官僚制行政。
此外，泰罗与法约尔的科学管理思想以及20世纪30年代魏劳比提出的行政原理、40年代古立克提出的行政管理的七环节论，从组织分工与管理方法等方面进一步完善了传统公共行政模式。
二、公共管理
（一）公共管理的涵义
自20世纪70年代末以来，公共管理（Public Management）在西方国家越来越成为一个时髦和受欢迎的术语，但是，西方国家对其理解则是宽泛和不确定的。我国近年来也开展了公共管理的研究，但由于过去一直把公共行政（Public Administration）译成行政管理，有时也译成公共管理，如公共管理硕士教育（MPA），人们对公共管理的理解更是差异很大和混乱不堪的。正如魏塔克所言，由于公共管理是伴随传统公共行政面临的挑战而出现的，并且公共管理的理论研究与实践都处于不断变化和发展之中，实践中的公共管理更像一只“变形虫”（amoebae）。
（二）公共管理的特性
1、 公共管理的对象是社会公共事务
公共管理是对社会公共事务进行管理的社会活动。社会公共事务是指一定时期与一定共同体成员共同利益相关的社会事务，体现为一定共同体成员普遍需求的公共物品和公共服务。对公共事务的这种界定，包含如下五层意思：（1）公共事务具有社会性。即某一公共事务对一定的社会共同体成员而言，具有成本的社会分担性与效用的社会共享性。（2）公共事务是公共利益的外在体现。公共事务事关一定共同体公众的共同利益，是共同体公共需求的产物，而公共事务的治理则是为了解决社会公共问题，实现和满足一定共同体成员的公共需求和共同
利益。（3）公共事务的物化表现形式为公共产品和公共服务。公共事务的内容非常广泛，如公共秩序的形成和维护，公共问题的确立与解决，公共政策的制定与执行，公共项目的选择与落实，公共资源的组织、开发和利用，公共设施的合理利用与监管，公共服务的开发与组织，等等。从物化表现形式上看，主要体现为公共产品和公共服务的组织与提供。因此，公共管理的内容主要体现为公共产品和公共服务的组织与提供。（4）公共事务具有层次性。根据公共事务与不同共同体的利益相关性，在纵向上可以进行社区性公共事务、地方性公共事务、区域性公共事务、全国性公共事务、全球性公共事务的区分。（5）公共事务具有动态性。不同时期内不同国家或地区公共事务的范围存在着差异，同一公共事务在不同时空范围内也有不同的表现形式。
2、公共管理主体的广泛性
我国学者主要从组织角度对公共管理主体进行界定，大体有四种观点：（1）公共管理的主体主要是政府和非政府公共机构。“社会上大量的中介组织、居民自治组织、志愿者组织、慈善机构乃至私人机构中的涉公部分”等非政府公共机构也是公共管理的主体。（2）公共管理的主体是政府与非政府的第三部门。第三部门是指社会中除作为纯粹性的第一部门的政府、作为纯粹的第二部门的工商组织以外的广阔社会部门领域。（3）公共管理主体除政府外，还包括立法机关、司法机关和其他公共组织，即广义的政府和其他公共组织。（4）公共管理主体除广义的政府（立法、司法、行政）外，还包括中国共产党、政协、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织。
笔者认为，公共管理是在对传统公共行政模式的继承与批判中发展起来的，对其主体的界定不宜过宽。如果把议会、司法机构、政党等政治组织等严格意义上属于政治管理的范畴也纳入公共管理的范围，既不利于公共管理研究范围与研究对象的确定，也不利于公共事务管理规律的探讨，更可能破坏既有的宪政秩序。因此，笔者这里赞同第二种观点，即把公共管理主体理解为政府和第三部门。但是，由于第三部门概念的宽泛性，在不同国家和文化背静下有不同的界定，中国的第三部门主要是指：（1）区域性自我管理和自我服务功能的居民自治组织，包括农村中的村民自治委员会和城市中的居民自治委员会；（2）向社会提供公