我国残疾人公共服务体系：问题与完善
孙健，邓彩霞 2011-03-29 09:16:58 http://www.gmw.cn 来源：《国家行政学院院报》
一
依据我国《残疾人保障法》的规定，残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。［1］目前，全世界约有6.5亿多残疾人，占人口总数的10％左右。其中，我国共有残疾人8296万人，占总人口的6.34％，涉及近1/5的家庭。我国残疾人数量众多，是世界上残疾人最多的国家。［2］残疾人属于特殊的弱势群体，他们的生存、生活和发展能力大大低于普通人。根据罗尔斯的正义原则，社会弱势群体的需要能否得到满足，是衡量一个社会是否公平正义的重要尺度。
残疾人公共服务是为满足残疾人生存和发展以及自我实现所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务，是以信息、技术或劳务等服务形式表现出来的一种特殊的专门针对残疾人群体的公共产品。从具体领域来划分，残疾人公共服务主要包括生活照料服务、社会救助服务、社会福利服务、社会保险服务、医疗康复服务、教育服务、就业服务、文体服务、无障碍环境服务和法律服务等。残疾人既是社会的一部分，拥有和健全人一样的公民权利，同时又由于身体条件障碍，无法同健全人一样实现其权利诉求，需要建构和完善专门针对残疾人的公共服务体系。
残疾人公共服务体系就是指公共部门运用公共权力，根据残疾人的需求，通过多种机制和方式的灵活运用，为残疾人所提供的多种内容与形式的公共服务，以及为实现公共服务供给所形成的组织架构和运行机制的总和。［3］残疾人公
共服务体系既是政府公共服务体系的重要组成部分，也是维护残疾人基本权益，帮助残疾人分享经济社会发展成果的主要途径。重视残疾人公共服务，构建完善的残疾人公共服务体系，保障残疾人的合法权益，既是建设社会主义和谐社会的题中之义，也是现代社会文明程度的重要标志。
二
与发达国家残疾人事业发展水平、我国广大残疾人对公共服务的需求，以及我国经济社会协调发展的战略目标相比，还有很大差距，主要表现在：
1.残疾人公共服务理念不到位。就政府而言，由于我国长期以来存在高度集权的公共行政传统，缺乏具有服务理念的行政文化环境，不论是与残疾人服务有关的部门，还是公务员个体都普遍存在对残疾人服务重视不够的现象。［4］政府各部门及其领导至今在相当程度上距平等看待残疾人、尊重残疾人、树立新型残疾人观、明确政府在残疾人社会支持体系中应该承担主导力量的角色，还存在一定距离。就社会环境而言，有利于残疾人生活和工作的社会氛围较差，社会环境障碍诸多。就企业用工来说，乐意为残疾人提供工作岗位的企业较少，残疾人就业门槛比较高，有些企业排斥残疾人就业，尤其是对于精神残疾人排斥现象更为突出。有些企业尽管愿意有选择性地接收残疾人就业，但工资及其他待遇严重偏低。另外，就残疾人群体自身而言，正因为社会对残疾人缺乏关爱和温暖，许多残疾人不能也不愿意走出家门参与社会生活和社会活动，从而限制了自身的发展，再加上受自身身体条件以及所受文化教育程度等因素的限制，权利的诉求途径和实现方式极其有限。
2.残疾人权利保护未得到足够重视。虽然我国《残疾人权益保障法》规定，残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。［5］但长期以来，社会中仍存在一些关于残疾人的不全面的认识：残疾即残废；残疾是个人命运中注定的悲剧和灾难，不可违抗；不把残疾人看作是事实上的公民等。甚至有些人认为残疾人是一个被动的、没有相应能力的、需要被照顾和救助的人群，即通常所说的“残疾的医疗模式”，忽视了残疾人在政治、经济、文化和社会方面应有的权利，致使其基本公民权益得不到真正的保障。如在残疾人政治参与权利的保障方面，我国残疾人保障法中只是泛泛一提，并没有对保障残疾人政治参与权利所涉及的机构、程序、具体便利措施、法律责任等做出特别的规定。也就是说，残疾人政治参与权利的平等保护没有进入国家立法者的视野，人们的视野依然停留在对残疾人日常生活的救助和身体的照顾上。［6］这些做法潜在的前提就是把残疾人排除在社会主流之外，并当作非完全权利享有者来看待，即仅仅把残疾人当作权利客体，而不是视其为平等的社会主体予以相应的权利尊重。
3.残疾人公共服务主体单一。目前，我国残疾人公共服务涉及民政、财政、卫生、教育、劳动人事等多个部门。而且过于行政化的管理风格和单一的公共服务主体容易使残疾人公共服务事业缺乏活力和效率。从国际经验来看，慈善组织等非政府组织是推动残疾人公共服务发展的重要力量。目前我国慈善组织在残疾人公共服务领域所发挥的作用仍非常薄弱，受限制条件较多，导致其参与积极性不高。另外，非营利组织与市场主体对残疾人公共服务的运作参与不足，社会公众普遍沿袭计划经济体制下的传统观念，对残疾人公共服务的关注度不高，认为残疾人公共服务仅仅是政府的事，社会力量无须过多介入。这就导致了残疾人群体
的服务需求和表达渠道不畅，公共服务的供给主体与供给渠道单一。
4.残疾人公共服务主体职责不清晰。残疾人作为社会弱势群体，为其提供基本生活服务与个体发展服务，保障其基本权益更是政府的基本职责之一。然而，现实中却普遍存在着残疾人公共服务政策得不到有效落实、所提供的公共服务不能满足残疾人的基本需求、政府公共服务行为不规范、残疾人公共事业发展缓慢等现象。2009年的全国残疾人状况监测数据表明，超过一半的有就业能力且在就业年龄段的残疾人没有就业，残疾人家庭人均可支配收入仅为全国水平的54.6%；49.5%的城镇残疾人和65%的农村残疾人需要生活救助，仅有23%左右的残疾人享有城乡最低生活保障，近40%的残疾人未参加任何社会保险，40.5%的城镇未就业残疾人和76.9%的农村未就业残疾人仍然靠家庭供养。［7］由于在残疾人的社会保障中过分强调了家庭和残疾人的自我保障功能，对责任主体缺乏明确的规定，公共财政的投入比较少，保障资金短缺，残疾人社会保障还没有真正发挥社会安全网的作用。据粗略估算，当前我国有将近三千万残疾人的生活状态低于社会平均值。这些问题存在的主要原因在于公共服务提供主体的职责不清晰所致。
5.残疾人公共服务不均等。残疾人公共服务不均等主要体现在城乡以及较之健全人公共服务的提供与享有方面。
首先，在残疾人城乡公共服务的提供方面，我国8296万残疾人中有6225万人生活在农村，占残疾人总数的75.04％。［8］受城乡分割、二元社会格局和经济社会发展水平制约，农村残疾人的公共服务严重落后于城市，城乡残疾人公共服务的发展水平严重失衡。部分城镇残疾人公共服务开始向满足残疾人发展需求推进，而农村残疾人公共服务仍基本上停留在生存需求层面，甚至在有些地方，残疾人的生存问题都面临着困境，更遑论发展需求的满足，“因残致贫、因残返贫”的现象比较普遍。当前用于改善和提高残疾人公共服务的各项文化体育设施、无障碍设施和福利活动大多数是围绕城镇残疾人展开的，农村残疾人参与较少，尤其是在我国中西部地区，农村残疾人主要依靠家庭帮扶和个人努力来解决生活问题，面向残疾人的公共服务非常少。［9］据2009年度全国残疾人状况检测数据显示，残疾人中最迫切的需求仍为医疗救助，城镇为56.3%，农村66.2%；其次为生活救助，城镇为49.5%，农村为65%；第三位是康复救助，城镇为26.5%，农村为32%；第四位是教育救助，城镇为7.6%，农村为13.9%。［10］由此可见，在我国，在残疾人公共服务提供普遍不足的前提下，城乡残疾人公共服务差距依然明显。
其次，残疾人公共服务与健全人公共服务缺乏均等化。与健全人相比，直接与残疾人生存权、健康权、发展权相关联的基本生存需要、健康需要、社会发展需要的公共服务缺乏均等化。在生活状况方面，据2009年度全国残疾人状况检测数据显示，残疾人状况与全社会平均水平差距依然较大。残疾人家庭人均可支配收入仅为全国居民家庭人均可支配收入的57.9%。［11］在残疾人无障碍环境服务的提供方面，由于无障碍设施的管理力度不足，被挤占、损坏的情况时有发生；车辆、买卖的摊位占据了导盲带，盲道成了停车场；有的坡道变成了自行车、摩托车、小车车道；盲道断头路现象处处皆是。
最后，在残疾人教育服务方面，较之健全人，残疾人教育的机会、过程、质量都相对低下，例如能够接受高等教育的残疾人比例就相对较低，我国现有8296万的残疾人，每年接受高等教育的人数不超6000人，按照比例粗略估计每年适龄青年上大学的应为百万之多，而目前其高等教育毛入学率低于0?6％，与我国普通高等教育23％的毛入学率相比差距甚
大。［12］
三
当前我国残疾人公共服务的弊端日益凸显，客观上要求从理论到实务都需要对残疾人公共服务进行积极的探索。
1.树立公共利益至上的服务理念。现代治理理论认为，“随着公民社会能力、网络化和沟通结构的扩展，科层统治的观念已经逐渐转变成公共领域内多方面的互动，这种多方面的互动过程以话语体系为导向，具有非等级、水平性、合作性的特征。”［13］在公共领域中，多元合作意味着政府、社会组织以及公民个人在制度规范的框架下分享公共权力、分担治理责任、共享公共利益，而政府在治理中的责任主要是通过公共政策以及各个方面的政府过程去引导社会合作行为，在合作行为中创造出社会和谐的机制，从而获得一种多元合作的和谐秩序。
根据现代治理理论的基本观点，在为残疾人提供公共服务的过程中，如果政府部门、社会组织以及公民个人都致力于为社会做出有意义的贡献，那么，公共利益就会得到更好的实现。因此政府部门应时刻牢记服务理念，强调在民主对话、协商沟通的基础上，建构政府与社会组织、社区以及民众之间的合作互动关系，重视建立、完善有效的公民利益表达机制。同样，残疾人公共服务也应当以残疾人的公共利益为基本出发点，以残疾人公共利益的最大化为基本目标，以残疾人的满意度为最终评判标准。另外，政府部门要倡导全社会共同关注残疾人公共服务的意识，营造全社会理解、尊重、关心和帮助残疾人的基本氛围，为残疾人平等拥有公共服务创造良好的社会环境，在基本生活、康复医疗、教育就业、社会参与和维权等方面为残疾人提供实实在在的帮助，从而实现残疾人事业与经济社会的协调发展。
2.确立以权利为本位的价值取向。罗伯特·丹哈特与珍妮特·丹哈特等人提出的新公共服务理论认为公共服务是政府行为的本质所在，政府及其公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾御社会，即要热衷于“服务而非掌舵”。公民不仅是国家的主人也应是公共管理行为主体，公民权在公共管理过程中占据着核心地位。实际上，新公共服务理论所强调的是一种以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公民利益为目标，重视社会、公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的综合治理模式，其典型特征是以公共服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准。［14］
对于残疾人而言，所提供的公共服务应当以保障残疾人的基本权利为宗旨，围绕残疾人的基本生存权及其发展权设计适当的公共服务制度，不断满足残疾人的公共服务需求。国家和社会应当改变把残疾人仅仅作为医疗对象或者救济对象的不准确看法，认识到残疾人既是权利的享有者，也是整个社会生活的积极参与者和创造者。国家和社会应当以权利为本位、以人为本位，全面保障残疾人的权利。［15］当代美国著名学者罗纳德·德沃金也认为：我们要“认真对待权利”，尤其要认真对待少数人的权利，每个人都应受到同样的尊重和关心，作为一个平等的人而受到同等对待权利是基本性的，而平等地进行权利义务的分配则是派生的。［16］因此，需要在“以人为本”的思想指导下，摒弃传统的对少数人“医疗模式”的心智模式，将残疾人视为社会中的“正常”一员，理应和其他人一样平等地享有各项权利。
3.注重公平优先的价值标准。按照罗尔斯在其《正义论》中的观点，公平最基本的思想应该是：第一，每个人与其他人同样拥有最广泛的基本自由权利和平等的机会；第二，正义
原则要求制度合乎社会中最少受惠者的最大利益。［17］这就意味着社会公平取向不仅力求在经济、法律制度与法律程序上充分保障每一个人的平等权利和机会，而且要求对社会弱势群体给予利益优惠，为那些最少社会的成员提供利益补偿。前者注重平等的分配基本权利和义务，并主张基于个人的贡献和能力获得对称的收益；后者则注重社会某种补偿机制和再分配政策，是包括弱势群体在内的每一个社会成员都能够处在平等的地位上。［18］当下，完善残疾人公共服务体系，需要从公平公正出发，促进残疾人公共服务均等化，从而保证残疾人平等享有公共服务的发展成果。
首先，在推进城乡残疾人公共服务的均等化方面，力求构建城乡一体化的残疾人公共服务体系，即将残疾人公共服务纳入城乡统筹发展的范畴，逐步缩小残疾人公共服务的城乡差距。这就需要通过为农村残疾人提供公共服务的特殊方式，来逐步缩小残疾人公共服务方面的城乡差距，如政府向农村残疾人提供生产发展基金，提高农村残疾人家庭金融资本，从而增加残疾人收入，改善残疾人生活。
其次，在残疾人公共服务与健全人公共服务均等化方面，在制度设计层面，需要把残疾人服务体系纳入到整个国家公共服务体系建构的规划中，切实保障残疾人公共服务需求得以满足，力求达到古人所向往的大同社会提倡的“鳏寡孤独残疾皆有所养”的理想状态，这其实也是今天衡量和谐社会建设的重要标准之一。如此，残疾人公共服务的普惠性和实效性才能得以真正提高，残疾人公平优先的价值标准才能得到真正体现。
4.建构多元合作的残疾人服务机制。现代民主政治的发展客观上要求公共服务主体多元化，这样才能满足人们日益增长的多元公共服务需求。公共利益是公共管理的终极目标，公共管理者应当树立合作治理理念，力求构建政府主导、企业、非政府组织和公民共同参与多元合作的残疾人服务网络机制，以共同创造并维护和实现公共利益。当代著名治理学者格里·斯托克也认为：治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者，即治理主体构成超出政府组织体系，而且多个行动主体分担管理职能”，“涉及集体行动的各个社会机构之间存在着权力的相互依赖关系。［19］
残疾人较健全人更加需要社会服务，在这方面，无容置疑，政府需要肩负主导责任，在城市可通过建立以市区为支撑、以街道为依托、以社区为基础的残疾人公共服务网络；在农村可通过建立以县残疾人公共服务中心为龙头、乡镇残疾人服务站为主体、村残疾人服务员为基础的乡村残疾人公共服务网络。［20］但要真正全面满足残疾人社会服务的需求，还应当依赖社会或民间力量的参与，包括大力发展各类为残疾人服务的社会组织并使之网络化，用政府的公共资源调动民间或社会的人力、物力与财力参与到残疾人事业中来。［21］例如，政府应该在管理和监督的基础上，简化慈善组织、基金会等准入门槛，完善税费减免政策，对民办的残疾人公益服务组织不仅应实行免税政策，还应当有相应的直接的财政投入。许多实践案例证明，对于残疾人而言，政府支持、社会群体支持和个体支持相互补充、相互依存，才能更好地为残疾人这一特殊困难的社会阶层提供基本的生存和发展环境，帮助他们减轻来自经济、社会和心理等方面的压力，从而使他们提高生活质量，有尊严的生存和生活。
5.完善残疾人公共服务职责体系。残疾人作为特定的社会弱势群体，为其提供基本生活服务与社会发展服务，保障其基本权益亦是政府的基本责任。政府对残疾人公共服务的职责主要在于制定公共服务政策，供给基本公共服务，监管公共服务市场，规范公共服务行为，推动公共服务发展。
其一，在国家公共服务总体系中，制定国家残疾人公共服务发展规划，确定国家层面的残疾人公共服务发展战略与基本目标，以之作为指导残疾人公共服务事业发展的基本制度。地方各级党委、政府要高度重视残疾人公共服务建设，因地制宜制订地方各级残疾人公共服务体系建设规划。
其二，加强政策法规体系建设。公共服务的有效供给有赖于政策法规的保障，政府作为政策法规制定主体有着义不容辞的职责。而在政策制定中，需要在满足残疾人基本生活需求政策的基础上，侧重研究、制定满足残疾人发展需求的政策，通过制定公共政策，对残疾人提供公共政策支持；通过运用公共权力对社会资源的重新分配，给予残疾人弱势群体以特别的物质保障。尤其是国家在制定农村残疾人公共服务政策时，更应该充分考虑向农村残疾人倾斜，如在农村合作医疗方面给予特殊优惠政策等。在残疾人权益保障方面，国家可以通过立法彻底保障残疾人权益，以此来改变长期以来主要依靠执政党的政策和国家行业主管部门颁行的行政规章来保护残疾人权益的状况。
其三，加大残疾人公共服务的财政支持，建立稳定的残疾人公共服务建设经费保障机制，从资金上切实保证残疾人基本公共服务的供给。
总之，完善残疾人公共服务体系需要树立公共利益至上的服务理念、权利保障的服务宗旨、多元主体合作的服务机制、清晰明确切实的服务职责、公平公正的价值标准。从理念、价值、主体、行为等多维度建构一个完整、系统的残疾人公共服务体系，如此残疾人事业发展才会有更加坚实的基础，政府的公共服务体系也将日趋完善，这也是贯彻科学发展观中“以人为本”主旨，以及落实和谐社会思想精髓的具体体现。
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