彭剑良副局长在部分垦区分离企业办社会职能研讨会上的讲话
（摘要）
（2009年11月5日 于合肥）
一、农垦分离企业办社会职能工作取得明显成效
由于历史、区位等方面的原因，农垦长期实行政企合一的管理体制。在开发建设、发展经济的同时，还承担了大量的行政性、社会性管理和相关的基础设施建设等职能。这种政企合一的体制，在农场开发建设时期，在计划经济条件下，为促进农垦经济社会协调发展发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，农垦政企不分、社企不分的弊端日益显现，严重制约垦区经济社会的发展。党的十四届三中全会以后，特别是党的十五届四中全会明确提出分离企业办社会职能、切实减轻国有企业社会负担的要求以后，全国农垦结合自身实际，认真贯彻落实中央的决策部署，积极争取各级政府的支持，稳步推进社会职能的分离，取得了明显成效，为农垦企业放下包袱、轻装上阵，平等参与市场竞争创造了条件。以普通中小学教育和医疗卫生两项职能分离为例，2008年与1994年相比，农垦自办普通中小学校由7000多所减少到2000多所，医疗卫生单位由12000多个减少到5000多个，企业每年承担的相关经费由22亿多元减少到3亿多元。
从大家汇报交流的情况看，各地分离企业办社会职能的方式主要有以下几种： （一）将企业所承担的行政性和社会公益性职能、机构、人员及相关资产移交给地方政府管理。目前，多数垦区都采取这种方式。主要有两种具体方式。一种是一次性全部移交。如北京农垦，1998年在实行场乡体制改革时，将农场原来代管的乡镇集体经济和办社会职能一次性全部交给当地政府管理，实现了政企分开。这种方式能够一次性解决问题，直接有效地减轻了企业负担。另一种是分项分批移交，成熟一项移交一项。采取这种方式的垦区较多。如辽宁、江西等垦区以税费改革为契机，积极与当地政府部门协调，出台专门文件，重点推进教育职能移交工作，取得重大进展。辽宁垦区至2008年底已全面完成中小学的移交，江西垦区至2009年10月已移交356所中小学，占应移交学校的95%。另外，多数垦区的公检法司职能、部分垦区的医疗卫生职能已经移交地方政府管理。根据会议交流和我们调查，目前，除黑龙江、广东、新疆生产建设兵团等3个垦区的中小学尚未移交外，北京、江苏等18个垦区实现了企业办中小学的全部移交，其他15个垦区实现了部分移交。北京、福建、广州、南京、昆明、哈尔滨、浙江、新疆农业等8个垦区完成了企业自办医疗卫生机构的全部移交，24个垦区实现了部分移交。除新疆生产建设兵团、黑龙江、海南等3个垦区外，农垦公检法司机构的移交工作已基本完成。
（二）将企业所承担的社会职能及社区管理机构、人员、经费预算等在农场内部与生产经营职能分开。暂时不具备条件将社会职能全部移交出去的垦区或农场，大多采取这种方
式。主要做法是在农场内部设立社区管理委员会等机构，专门负责社会管理工作，将社会行政管理机构与企业经营管理机构、公益事业与企业经营职能、公益事业性资产的使用及财务核算与企业经营性资产的运营及财务核算等在农场内部分开，为以后进一步分离创造条件。如黑龙江垦区，从2002年起，在所有农场都设立了社区管理委员会，专门承担政府委托的教育、公检法、医疗卫生等行政和社会管理、公益性职能，同时按照集中管理、减员增效的思路，对中小学和卫生机构布局进行调整，减轻企业负担。江苏垦区，从2006年开始，把农场承担的社会职能分为社会行政性职能、社会事业性职能、社会服务性职能，成立农场社区管理委员会（一般由农场书记兼主任），下设社会行政管理、社会事业管理、社会服务管理等科室，管理人员控制在社区户籍总人数的1.5－2.5‰,从机构、职能、人员、资产等方面实行内部分开，单独核算，社区管理工作经费纳入农场预算，积极争取地方政府部门授权的收费项目，所收费用实行收支两条线，核减农场相关预算。安徽、宁夏等垦区也采取了内部分离的方式。还有一些垦区开展了内部分离的试点工作。
（三）将具备条件转化为经济实体的社会机构推向市场，向社会开放，实行自主经营、自负盈亏。主要是一些垦区和农场的社会服务性机构，按照产业化思路，采取企业化经营方式进行改革。如内蒙古、江苏、安徽、福建、河南、广东等垦区将部分医疗卫生机构改为民办或股份制企业，逐步实现自负盈亏。到2008年底，全国农垦医疗机构转为民办的有171所，现有医疗卫生机构中按产业经营的有126所。
（四）在农场辖区内建立新的政府机构或政府派出机构，负责农场辖区的社会管理，经费纳入财政预算。这种方式在少数垦区进行了积极探索，主要有两种具体形式。一种形式是保持农场建制不变，继续实行企业化经营，同时在农场辖区内新设立一个县或乡（镇）政府机构，农场原来承担的社会职能交由新设立的政府机构管理，编制纳入政府公务员管理序列，经费纳入财政预算。如黑龙江在友谊农场设立的友谊县，新疆自治区在兵团农八师等五个师所在地设立的石河子市等五个市，辽宁省盘锦和盘山市各农场设立的乡（镇）政府等。上海农垦也是通过类似方式完成了行政和社会管理的全面属地化，按照“财随事转、人随事转”的原则，在市政府的支持下，在农场社区的基础上设立镇，并整建制地将承担社会职能的管理、人员全部移交给新设立的镇政府管理，实现了彻底的政企分开。另一种形式是在农场区域内设立管理区、开发区等政府派出机构，建立财税体制，赋予必要的行政管理职能，与农场实行一个机构、两块牌子。如河北、湖南等垦区的一些农场，实行这种改革方式，把农场社会事业发展纳入当地政府发展规划，初步解决了农场社会事业发展边缘化问题，但政企不分的问题仍然存在。
（五）撤场建政，以新建立的县、乡（镇）政府机构取代农场，行使政府职能。这种方式主要是在河北、湖北、湖南等垦区实行。如河北省在柏各庄农场建立的唐海县，湖北省在武汉市东西湖农场建立的东西湖区，湖南省将君山和钱粮湖2个国有农场撤销后合建的君山区等。这种方式有利于解决国有农场社会事业发展边缘化问题，但却有一些政策问题难以解决，包括原农场国有资产和债权债务的归属、农场国有土地的管理与发包主体、农场职工
社会保障企业缴费主体及方式等。
总体上，各垦区分离企业办社会职能做了大量工作，取得了明显成效，积累了一定经验，对深化农垦管理体制改革具有重要的意义。
但是，从大家交流的情况看，分离企业办社会职能工作也还存在不少问题和困难。主要是各垦区之间工作进展不平衡，分离过程中还有一些具体问题没有得到很好解决。分离工作进展不平衡，特别是一些垦区进展比较慢，主要有两方面的原因：
从农垦自身看，主要是部分垦区和农场对分离办社会职能的决心不够坚定、方向不够明确、措施不够得力。这也是导致这些垦区和农场游离于当地区域经济社会发展之外，“政策边缘化”问题不能有效解决的重要原因。造成这种局面主要有三方面原因：一是农场地处偏僻，当地经济比较落后，地方政府没有能力对农场建设给予支持，长期处于放任自流的状态，农场担心社会职能移交后，地方政府承担不起应有的责任，导致学校、医院的质量水平下降，反而影响垦区社会事业的发展。二是受传统体制及思维定势影响，对政企合一体制习以为常，不仅缺乏忧患意识，而且缺乏改革的意愿和动力。三是认为自己办社会可以统筹垦区农场经济社会发展，减少与属地政府和相关部门的矛盾，如果移交地方，反而会产生新的矛盾和问题。这些看法和认识，在改革开放初期还可以理解，但是，随着改革的深化特别是市场经济体制的日益完善，政府职能的日益规范，如果还维持政企不分、社企不分的体制，不仅会造成企业行为与政府行为交叉的情况越来越突出，不利于农垦现代企业制度建设，而且会大幅度增加企业和职工负担，使解决农垦“政策边缘化”问题更加复杂。
从外部环境看，部分地方承接农场办社会职能的积极性不高，动力不足。主要有三方面原因：一是农垦企业办社会的负担仍然较重，地方政府确实难以接收。近年来，各级财政对农垦企业办社会的支持力度在不断加大，特别是税费改革政策的落实，中央财政每年都有40亿元左右补助农垦承担的类似农村“乡镇五项统筹”费用。但由于农垦办社会、管社会总支出在不断增加，企业承担的部分仍然较多，每年还有40多亿元。若要财政拿钱彻底解决农场办社会问题，目前还有一定难度。特别是那些以农为主的边远地区或经济欠发达地区，由于其自身经济发展水平较低，财政收入有限，无力承担农场的社会性负担。地方政府缺乏接收农场社会管理和公共服务职能的能力和积极性，影响了农垦分离办社会的进程。二是一些地方对农垦在新时期的定位和改革方向不确定，影响了农垦管理体制改革及国有农场分离社会职能等改革措施的推进。三是农垦企业在分离办社会职能的过程中确实存在不少亟待解决的问题，这些问题不单纯是钱的问题。如职能移交后，原有人员的安置和待遇问题，原机构遗留下的债务处置，地方政府机构对农场社会如何实施规范管理等，都需要研究解决，即使是实行内部政企分开，也存在内设机构的合法性及经费如何保障，与农场经营职能如何划分等问题。这些问题都直接或间接影响地方政府改革的决心。
二、统一思想、提高认识，进一步明确分离企业办社会职能的思路和方式
（一）充分认识分离企业办社会职能的重要性
从一些垦区和农场的情况看，深入推进农垦分离企业办社会职能工作，确实面临不少困难和阻力，既有内部的又有外部的，既有主观的又有客观的。但最根本的还是一些同志思想认识不到位。因此，推进分离企业办社会职能工作，首要的问题是要统一思想、提高认识，充分认识到加快分离农垦企业办社会职能，对推动整个农垦事业发展的重大意义。 一要认识到分离企业办社会职能是农垦管理体制改革的关键环节。农垦改革总的方向是建立与社会主义市场经济体制相适应的管理体制和运行机制。农垦的基本属性是企业。分离办社会职能，是深化企业改革的关键，也是影响整个农垦发展全局的一项重大的综合性改革。这个问题不解决，将导致其他各项改革难以推进，整个农垦改革的任务就不能根本完成，建立与市场经济相适应的体制机制的目标也就不可能实现。只有将社会职能分离到位了，农垦改革才能达到预期目标。
二要认识到分离企业办社会职能是减轻企业和职工负担的重要途径。近年来，国家虽然不断加大对农垦社会事业发展的投入，包括实施国有农场税费改革、将国有农场纳入农村义务教育学校经费保障机制改革范围和化解乡村债务范围等，农垦企业和职工社会负担明显减轻，但这还远远不够。不从根本上解决农垦企业办社会问题，企业和职工的负担将始终存在。特别是随着国有企业分离社会职能和农村税费改革的不断深化，国企职工和农民的社会负担已基本消除。如果不加快解决分离农垦企业办社会职能的步伐，将直接影响国有农场的整体经济效益，直接影响农垦职工增收。
三要认识到分离企业办社会职能是提高农垦企业竞争力的必由之路。分离企业办社会职能是农垦企业平等参与市场竞争的内在要求和必要条件。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和对外开放的不断扩大，农垦企业的生存与发展环境也发生了巨大变化。既面临实力不断壮大的非公经济挑战，又要在国际竞争中面对国外大企业的挑战。如果农垦企业继续承担大量的社会职能，企业追求利润最大化的目标将难以实现，企业目标与社会目标的矛盾无法协调，企业的科学管理会大打折扣，企业竞争力也将受到严重影响。只有分离办社会职能，农垦企业才能与其他企业平等参与市场竞争。
四要认识到分离企业办社会职能是彻底解决农垦“政策边缘化”的根本措施。大家反映的农垦“政策边缘化”或者政策“惠农不惠垦”的问题，有很多原因。其中一个非常重要的原因是体制不顺，特别是农垦政企合一体制，垦区社会自成体系，游离在各级政府规范的社会管理体制之外，缺乏公共财政的有效保障。如果政企合一的体制性问题不彻底解决，政府和企业的职责不理清，垦区社会发展不纳入政府管理序列和财政预算，那么所有的政策落实都只能是“一事一议”，“政策边缘化”问题将永远存在。只有理顺政企关系，把农垦的社会发展和社会管理纳入各级政府发展规划和投资计划，才能从根本上解决“政策边缘化”问题。
五要认识到分离企业办社会职能是构建垦区和谐社会的必然要求。长期以来，由于农场办社会的资金来源没有正常的渠道，主要依靠农场自身的积累，导致垦区社会事业发展滞
后，许多社会管理职能履行不到位。垦区道路、住房、饮水等基础设施严重落后，职工待遇水平与地方政府办同类机构相比差距明显，群众享受不到和周边地区均等的社会公共服务。由此引发了不少矛盾和问题，已经严重影响到职工的积极性和队伍的稳定。只有将农垦企业办社会职能分离出来，纳入政府统一规划和管理，才能很好地解决这些矛盾和问题，促进垦区社会和谐稳定。
总之，分离企业办社职能是一项非常紧迫的改革内容，也是一项十分重大的战略任务。必须从农垦事业发展全局和战略的高度来认识这个问题，并切实加以解决。
（二）进一步明确分离企业办社会职能的思路和主要方式
在统一思想、提高认识的基础上，要进一步明确分离企业办社会职能的思路和方式，增强信心和决心，确保分离工作不断取得新的进展。
分离企业办社会职能，在思路上，要按照建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的要求，坚持生产经营市场化、生活服务社会化、社会管理属地化、公共服务均等化，切实加大分离工作力度，进一步解决农垦政企不分、社企不分问题，促进农垦经济与社会全面协调发展。
在分离的具体方式上，根据各垦区实践，主要有四种：
一是移交地方政府管理。将国有农场所承担的社会职能、机构、人员及相关资产移交当地政府，由当地政府管理农场辖区社会和公共服务事业，实现政企分开。不能一次全部移交的，可以分项移交，成熟一个移交一个。在社会职能移交过程中，各级政府应该切实承担责任，保障经费投入，妥善安置人员。
二是设立政权组织。撤场建政，将农场改为县、乡（镇）政府机构或行政区，或者在农场设立政府管理机构，如管理区或其他政府派出机构，管理农场区域内的社会和公共服务事业，实现政企分开。新建立的政府机构纳入国家基层政权组织管理序列，核定编制、明确职能、保障经费。
三是实行内部分开。对目前既不具备移交条件又不适宜建政的农场，可以采取内部分开的过渡方式，将农场承担的社会职能及社区管理机构、人员、经费预算等在农场内部与经营职能分开，实现政企、社企分开。条件成熟时，再将社会职能移交当地政府，或在农场建立政府机构。
四是转为企业化经营。主要是垦区和农场兴办的一些社会服务机构，如医疗卫生机构、生活服务设施等，能够面向社会、走向市场的，转为经营实体，实行自主经营，自负盈亏。 在分离企业办社会的过程中，要注意把握以下几点，这也是各垦区推进分离工作的重要经验。
一是坚定方向。应该明确，分离企业办社会职能是农垦企业改革的方向，必须毫不动摇地加以坚持。农垦不管有多少特殊性，但基本属性是企业，主要职能是经营。在全国实行市场经济体制的大环境下，农垦决不能游离于市场经济体制之外、游离于区域经济社会发展之外。必须通过分离办社会职能，增强企业活力和市场竞争力，同时实现社会职能的规范化管