从金融危机看国际金融法的缺陷
摘要：如今经济全球化加剧，并突出地表现为金融全球化。一方面，各国经济与金融的国际化进程明显加快，国际金融法律制度有了突破性进展，对全球经济与金融的影响日益增大；另一方面，国际金融竞争日趋激烈，金融危机频繁发生，国际金融体制面临着严峻的挑战。本文简要论述了金融危机下的国际金融法的缺陷。
关键词：金融法缺陷 金融危机
考察近年来金融危机的成因以及各国政府和国际组织救治金融危机的实践,我们可以清楚地看到,现行国际金融法的发展已经严重滞后于金融全球化和自由化发展的实况,存在着种种缺陷与不足。对此笔者拟从国际金融法的效力和内容两个层面加以分析，并对克服国际金融体系的内在缺陷提出看法。
一、当前国际金融立法的特点及其趋势 (一)强调中央银行在监管中的独立性
从学术界的最新研究成果来看,外国学者在对发达国家战后长期高通胀现象进行大量的计量分析之后发现,一方面,中央银行的独立性指数与通货膨胀率之间存在着负相关关系,而另一方面,中央银行独立性指数与实际经济增长率之间则不存在相关关系。这也就是说,中央银行的独立性越小,通货膨胀率就越高;反之,中央银行独立性越大,通货膨胀率就越低;但是,无论中央银行的独立性大小与否,其对于经济增长率的高低则无明确影响。因此,为了实现物价和宏观经济的稳定,中央银行货币政策运营的独立性至关重要,这对于发展中国家来说,尤显突出。其次,从各国实践来看,就连过去最为保守、中央银行独立性最差的一些发达国家或东亚国家,如英国、日本和韩国等,在经历了大的金融冲击或金融危机以后,都纷纷加快推进金融改革,而这些国家在金融改革过程中,又都把加强中央银行的独立性放在了首位。日本中央银行的独立性过去一直相对较小,实际上是在大藏省的严格控制之下。1但由于20世纪80年代末“泡沫经济”的惨痛教训以及大量的银行呆坏账困扰,亚洲金融危机后,日本政府不得不推行大规模的金融改革及行政体制改革,率先推出并取得进展的重大举措便是加强中央银行(日本银行)的独立性,强调“要确保日本银行的独立性不亚于国际水平”。
(二)强调对国际银行实施母国与东道国联合监管
《核心原则》要求对跨国银行机构的各种银行业务实施全球统一监管。
目前各国金融监管当局关于本国市场准入条件限制已经并不局限于本国法律对该银行的基本要求,而把母国对其是否有完善的监管也作为外国银行市场准入的重要前提。也就是说,各国在审批外资银行机构时非常关注该外国银行是否受到有综合监管能力的母国当局的监管,否则将严格控制或禁止该国银行机构进入本国市场。
(三)强调金融监管必须是有效监管
1997年9月巴塞尔委员会颁布的《核心原则》提出了“银行业有效监管”的理念。强调对银行业有效监管的原则,是为了对市场缺陷发挥积极的补充性作用。其次,在缺乏稳健的宏观经济政策的情况下,银行监管者的任务实际上是难以完成的。此外,有效监管的前提是排除政府介入银行的不良影响,监管机构应当不受制于政府压力。为了实施有效监管,《核心原则》强调监管的全程化。《核心原则》强调建立银行业监管的规范化系统,并将其作为有效银行监管的重要前提。《核心原则》强调对银行业的监管必须是持续监管。监管方式可采用现场与非现场稽核并重,合规性与风险性监管并重、对银行管理层与对整个机构运作的监管并重和内部与外部监管并重等。
(四)强调重视市场约束在金融监管中的地位
金融危机后亚洲各国金融立法的一个重要特点就是加强金融信息透明度,使金融市场参与对金融机构的监管。2001年发布的《新资本协议》是巴塞尔协议体系中第一次引入市场
约束机制,与最低资本要求、政府监管约束共同组成银行监管的三大支柱。在新的基本框架中,巴塞尔委员会充分肯定了市场具有迫使银行有效而合理地分配资金和控制风险的作用。 金融监管并不要在某些范围内取代市场机制,而只是从特有的角度切入金融业的运行中,为金融业市场机制的高效性和有效性提供法律保障。 (五)强调对金融集团实行监管的联合化或单一化
长期以来,国际银行业监管和国际证券业监管是各自为政,监管方式和标准也不尽一致。银行监管传统上依赖于直接管理,证券监管则倾向于更大程度地依赖市场约束和信息披露。然而,近年来,特别是一些发达国家金融机构之间的界限变得越来越模糊,银行业、证券交易、资产管理和保险越来越多地合并在一个集团或一个控股公司中。值得指出的是,对金融集团实行单一监管机构的监管模式正成为国际金融立法另一个引人注目的趋势。目前世界上有近56个国家和地区在金融监管上采用或正朝单一监管机构的模式迈进。监管机构一体化的这种趋势从国际金融监管的协调得到反映,西方7国财长于1999年同意由国际清算银行领导,将世界各国的监管当局和中央银行聚集在一起,成立一个委员会,并建议各国派出财政部官员、中央银行官员以及该国主要监管当局作代表。可以认为,这个提议将会进一步促进各国金融监管机构的单一化进程。
(六)强调金融监管职能与货币职能相分离
20世纪90年代以来,特别是在亚洲金融危机后,一些国家出现了银行监管职能与货币职能相分离的新现象。特别在一些国家,货币政策松紧与银行监管力度之间存在同步振荡现象,表明货币政策与银行监管这两个独立目标成为中央银行实现某些社会经济目标的相互补充手段。因此,为了使以稳定币值为目标的货币政策不受干扰,将银行监管职能从中央银行分离就成为有效的解决办法,这种两种职能相分离的现象又成为当前国际金融监管中的一大趋势。
二、国际金融法的缺陷
（一）从效力上看，现行国际金融法的强制力不足
这是各种国际金融关系冲突与协调的结果,也是国际金融法治理金融危机不力的一个重要原因,具体表现在:
第一,在维护国际金融秩序与安全方面功效最为突出的公法性金融条约数量稀少、内容抽象,不能为金融危机治理提供有力的法律支持。例如,《国际货币基金协定》虽然规定了国际货币基金组织(IMF)促进国际货币稳定的宗旨和监督国际金融运行的职能,但对于IMF如何促进国际货币稳定、如何实施金融监管、是否有处理金融危机的权能等,并未作出具体的规定,致使金融危机治理实践中产生有关IMF越权、救助时机延误、救助资金不足、救助措施失当等种种纷争和问题。2
第二,与金融危机治理密切相关的金融监管双边文件的强制力有限，其主要形式“谅解备忘录”不具有法律拘束力,仅仅是各国金融当局之间签署的一种意向性声明,因而在实施时缺乏有力的法律保障。3另一种文件形式是“相互法律协助条约”,其虽有法律拘束力,但并不是关于国际金融监管合作的专门性文件,且它们大多在发达国家之间签订,处于金融危机震中地带的发展中国家反而较少签订,因此在金融危机防范与控制方面的作用也大打折扣。4
第三,非政府组织发布的国际金融监管规则缺少法定拘束力。客观而言,巴塞尔银行监管委员会、国际证券业监管者组织和国际保险业监管者为代表的非政府组织所发布的一系列国际金融监管规则,本身就是对金融危机的法律回应,由于其所提监管标准明确、监管方法先进、市场导向性强,因此对于统一各国的金融监管做法、提升各国金融监管水平、防范和控制金融危机具有实质性。5
然而,这些规则在效力和实施上存在的以下问题,又削弱和减损了其在防控金融危机方面
本应发挥的效用:一是这些规则不具有法定拘束力,它们主要是国际非政府组织向各国监管当局推荐采用的一些金融监管原则、标准、建议和做法;二是这些规则更适合于发达国家及其活跃银行的监管,在金融监管体制和监管水平各不相同的国家事实上很难得到确定的和同步的实施。
（二）分析现行国际金融法律制度的内容，至少可以发现其存在以下漏洞或问题 第一,缺乏明确而权威的国际金融监管者。
第二,缺乏针对金融危机的一整套彼此联系的法律应对机制。 第三,缺乏有效的国际金融政策与制度的协调机制。 第四,缺乏对资本跨国流动的有效监管。
第五,缺乏维系国际监管合作机制的惩戒制度。
总之,金融危机及其法律治理已成为全球化时代不可回避的重大课题。要提高危机治理绩效,就必须克服国际金融体系的内在缺陷,从制度上消除全球金融体系积聚的系统风险;研究和解决如何从根本上抑制金融经济领域的信用过度膨胀;如何通过制度建设加强对国际金融资本流动监管的国际合作,并增强国际组织的监管力量,实现对全球金融经济的有效监管。
三、金融危机下的法律治理
（一）全面梳理现行国际金融法律制度，在此基础上整合资源、查漏补缺
以国际货币基金组织、世界银行集团、巴塞尔委员会等重要国际金融机构为中心,充分利用其各自资源并促进资源的优势互补,通过加强其相互间金融信息及技术的交流与合作,促进金融监管标准的法制化和统一化,建立包括跨国资本流动监督机制在内的有相当约束力的国际金融安全机制。例如,货币基金组织的优势主要在于:作为政府间国际组织的权威性及其麾下成员的普遍性、基金协定的约束性、组织机制的健全性、金融分析的全局性、金融监管信息的易得性、与其他国际金融机构合作的便利性等。6巴塞尔委员会的优势资源则包括非政府组织的灵活性、发达国家银行监管信息与经验的易得性、银行监管规则修订的便利性、金融监管标准的市场亲善性等。如果重在从宏观角度关注国际金融稳定、为避免发生系统性金融危机而忧虑的基金组织,与重在从微观角度关注各国银行日常监管之有效性、为避免发生银行业金融危机而忙碌的巴塞尔委员会,能够携手合作、共同防范金融危机,那么其效果是显而易见的。近年来,货币基金组织在金融危机治理的实践中,已经认识到利用资源、整合资源的重要性,开始将成员国银行业的有效监管纳入其金融监督的安排中,提出了介入银行业监管的若干任务与原则7;而巴塞尔委员会也希望借助货币基金组织的权威地位来推行有效的银行监管标准,因而在实践中积极地与货币基金组织相配合。 （二）围绕当代金融危机的主要特征进行有关制度设计
例如:针对当代金融危机的复合性,加强国际金融法制的协调性建设,包括国际货币法制、国际银行监管法制、国际证券监管法制等国际金融法制的内部协调及其与国际贸易法、国际投资法、国际刑法等的外部协调,使世界贸易组织、货币基金组织、欧盟等各类国际经济组织的政策制度实施或其国际行动产生正向叠加效应,而非反向抵消效应;针对当代金融危机的区域性,应建立和发展区域金融监管协调机制,探索和推进区域危机联防的法律合作,如货币互换与汇率协调;针对当代金融危机的突发性,各国监管当局和国际组织可以考虑相互借鉴与交流经验,建立反应灵敏的危机预警机制和应急机制,改革和完善IMF贷款条件,建设危机救援的绿色通道;针对当代金融危机的系统性,应开发和利用国际金融法制的救济功能,赋予IMF金融危机救助职能,强化其制裁能力,依据“权利义务一致原则”建立发达国家在金融监管和危机救助中的责任制度,严格并完善危机处理的国际纪律和程序,研究和发展存款保险制度、国家债务重组制度等危机处理制度,有效地控制金融危机的蔓延和升级。
总之，我国作为一个正在迅速崛起的发展中大国，对于国际金融局势的变化及相关法律
制度的发展应当予以密切关注，并积极参与国际金融体制改革及有关规则的制定，以成为推进国际金融可持续发展的重要力量。同时，在融入经济全球化的过程中，我国也必须直面各种复杂的问题，如加入WTO过渡期结束后国内金融业的开放与安全问题、人民币汇率制度的改革问题、国内金融立法与国际接轨问题等。
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