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土地财政及其治理探析
作者：翟芸菁
来源：《财经界·学术版》2013年第15期
摘要：近年来，土地财政由于对地方经济运行有着较为重大的影响而备受人们关注。本文主要分析土地财政的产生原因，并分析其对地方经济的重大影响，尤其是可能引致地方经济的不可持续性发展，在此基础上提出相应的治理对策。 关键词：土地财政 地方经济 治理对策
近年来，土地财政受到各方关注，成为理论与实务界共同关心的话题。在我国，土地财政一般是指地方政府出让土地获得的财政收入，由于是属于财政的预算外收入，因此也形象的称之为“第二财政”。由于土地财政量大而且主要由地方政府支配使用，因此土地财政对地方经济的运行产生较大影响。以2012年为例，在执行最为严格的房地产调控政策下，我国的土地财政收入仍达到2.69万亿元，由此可见土地财政的规模。 一、土地财政的产生及其影响
我国于1994年推出分税制改革，当时设定中央财政收入大约占全国财政收入的60%，地方政府享受剩下的40%。然而，正如当前大多数学者所评论的，地方政府要负担着地方的医疗、教育、卫生和基础设施建设等政府事务和责任，从而导致了地方政府在事权和财权上的不匹配，地方财政缺口日渐扩大。由于受到财政体制的制度限制，我国地方政府无法像国外的地方政府靠发行债券筹集资金，因此主要是通过行政收费和出让土地使用权来获得发展资金，我国土地财政由此而诞生。目前，地方政府的土地财政收入主要分为两个部分，一是与土地出让有关的非税收入，如土地出让金、新增建设用地有偿使用费等，二是与土地有关的归地方政府的税收收入，如城镇土地使用税、房地产业和建筑业的营业税和耕地占用税等。随着我国房价的一路攀升，土地财政收入增长迅速，据数据显示，在一些地方土地财政收入已经超过了财政收入，成为了事实上的“第一财政”。
从客观上来说，土地财政是发展地方经济的一把“双刃剑”，它对地方经济的发展产生着双向的影响。从正向上来说，土地财政推动了我国这些年来的城镇化和工业化进程，没有土地财政是不可能实现这个速度和深度的。而且，也正是因为土地财政，各级地方政府才有资金进行大范围的基础设施建设，包括城市基础设施、道路等交通基础设施和农村环境改善等，这在较大程度上提高了城市居民和农村居民的生活环境，大幅提高了生活质量，为当地居民谋得了实际利益。但是，土地财政的负面影响也不容忽视。一是土地财政恶化了国民收入分配制度。当前我国的政府收入已经占据GDP的30%以上，其中主体就是土地财政收入。这种政府收入的过高，压缩了企业收入和居民收入。同时，这种过高的政府收入也抑制了民间投资。二是土地财政影响了产业结构。从目前的产业发展来说，由于政府土地财政的高收入和高增长，导致了房地产行业的快速发展，房地产行业变成了我国国民经济中的支柱行业，从而央企和大型民企