读《行政学之研究》有感
马建伟
（苏州大学政治与共管理学院 江苏苏州 20104202117）
摘要：通过《行政学之研究》的学习，我对威尔逊的行政学思想有了一定的了解。作为现代行政学的创始人，威尔逊的行政学思想主要体现在他的这篇被誉为行政学开山之作的文章中，它的发表标志着公共行政学的产生。本文主要从行政科学的产生及发展、行政管理的产生及研究目的以及公众舆论的行政监督方面展开阐述。
关键词：行政科学；政府职能；行政管理；公众舆论
我们要理解威尔逊在文中所阐述的行政学思想，首先要了解《行政学之研究》一文所发表的时代背景。《行政学之研究》一文于1887年发表在美国《政治科学季刊》第2期之上。 当时，资本主义已经进入了上升阶段，随着经济、社会的发展，社会公共事务的日益增多，大大拓展了政府行政管理部门的管理领域，政府职能也随之变得更加复杂，管理工作也变得更加困难。于是，政府如何有效的执行和在哪些方面执行这些持续增长的职能就迫切地需要有科学的理论予以指导，力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织结构，为政府的尽职尽责带来美誉。在美国国内，到19世纪70年代，建国初期所订立的三权分立、相互制衡的政治制度设计原则受到严重的冲击，导致立法权的威望直线下降，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。因此我们可以说，威尔逊的《行政学之研究》就是在当时的社会背景下著成的，为加强行政权利提供了一种理论支持。
在《行政学之研究》这篇文章中，威尔逊不仅比较深入地分析论证了建立行政科学的重要性以及国家行政管理的产生及其研究目的，从而较为准确地揭示了行政学研究的目的和实质。美国著名管理学家丹尼尔雷恩说“今天是我们全部过去的一种协力结果，明天也将是这样。对于管理学家来说，历史中存在着许多教训，而其中最重要的一个是，把过去的研究作为一个序幕”。威尔逊开创了行政学研究的先河，其代表作——《行政学之研究》标志着公共行政学的产生，为行政学体系的构建提供了基础性和普遍性的原则和规律。同时，其思想中的某些观点不仅对于我们目前的行政学之研究，而且对于我们当今的政府管理同样具有启发和借鉴的作用。
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一、行政科学的产生及发展
威尔逊在《行政学之研究》中对早期政府的职能做了简单的阐述，他说：“在很早的时代，麻烦的事情几乎都出现在政府结构方面。因此，结构问题就成为吸引人们思考的焦点。当时，在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员注意的问题。那时候政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。政府靠行政命令形式，驱使着人们，从来没有想到过要征询人们的意见”。
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概括起来讲，早期政府的职能可以阐述为：（1）政府的麻烦来自内部，即政府
结构问题；（2）强调行政命令而不是民主或者公民参与；（3）行政手段是主要的政府管理方式；（4）需要管理的公共事务很少，因此“小政府”成为可能。随着政府活动过程中行政问题的逐渐产生、增加和饱和，以及公众参与公共事务意识的增强，政府的职责必须做出相应的调整，政府的职能日益复杂化，这就要求必须在调整行政工作的过程中明确政府的职责，提高政府的工作效率，加强和纯洁政府组织结构。正如威尔逊所说的“政府部门不再是对朝廷唯命是从，必须遵循全民的意见，满足公众的需求，政府的公共取向明显增强”。
为了使政府少走弯路或者不走弯路，提高政府工作效率，完善政府的组织结构，行政科学应运而生。行政科学的研究起源于欧洲，早期行政学的博士都产生在欧洲。威尔逊认为行政科学之所以最早出现在欧洲是因为“在欧洲政府不依赖国民的同意，它所要做的工作是统治；想使政府保持垄断地位的愿望，使那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众的统治方法深感兴趣；此外，这些垄断者人数甚少，便于迅速采取各种手段。”后来行政科学由法国和德国的教授们发展起来，其各个组成部分是与一个组织严密的国家的需求相适应的，美国在此基础上，在形式、语言、思想、原则、目标等方面加以美国化，使之适合于美国的权力高度分散的政府形式。
二、行政管理的产生及其研究目的
威尔逊通过对当代世界上一些主要国家的制度史的分析判断，指出在现存最充分发展的政治体制中，政府主要经历过三个发展时期，其它所有政治体制也是如此。这三个时期主要包括：第一个是绝对统治的时期；第二个是法制和人民控制的时期；第三个是发展行政管理工作的时期。
威尔逊在《行政学之研究》中指出“一些现在在行政实践方面成为表率的政
府，在现代政治的曙光照临之时，它们的统治者依然享有绝对权力却同时又很开明。在这样的政府当中，行政管理是按照为促进公共福利的目的而组织起来的，并且具有仅仅完成单一意志所规定的任务才可能具有的那种简便和效率。”可见，在美国行政管理是为公众谋福利的，而且在某种程度上讲是很有效率的。 美国是一个重视资本主义民主的国家，它将宪法的地位捧得很高，因此资本主义统治才得以发展。由此可见，资本主义者也提倡“公仆”理论。威尔逊认为在美国阻碍其引进既有自由精神又有熟练实践能力的行政管理科学的重要因素是人民主权。对于民主国家来说，组织行政管理要比君主国家困难的多。在民主制国家公众舆论被捧得很高，然而在公众舆论的统治下面。要想使主权者在执行任务的熟练技巧方面或者在使政府职能达到完美的平衡状态方面，接受任何速成的训练，是不可能的。在美国，正是由于强调人民主权，使得政府工作变得更加的困难。那是因为威尔逊认为当时的统治者是一些自私、无知、固执和胆怯的人民，没有一个决策者。威尔逊在文章中指出“统治者的思想并没有确定的发生地，而只不过是存在于千百万个投票人的大多数头脑之中。”同时，他指出“统治者的思想也同样是被‘宠物’所影响的，这种宠物并不是人，仍然只不过事先就抱有的意见，也就是种种偏见，但她却并不因此就失去这个词旧有的真正含义。”总之，无论在任何的地方，当公众舆论被作为政府的最高原则时，其实际改革必然是缓慢的，并且一切改革都必然是充满妥协的。
为了很好的搞好行政管理，就要求我们对行政管理有一个透彻的理解。行政管理（administration management）是运用国家权力处理社会事务的一种管理活动。从外延上来看，也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多采用系统工程的思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费，从而提高行政管理的效能和效率。
行政管理一开始就定义在“事务性”即操作的应用上。但是，行政管理却时又不是纯粹的技术细节问题，在某种程度上来讲又大大高于这种水平，其事实依据就在于通过它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。
威尔逊在《政治与行政中》指出“行政管理置身于‘政治’所专有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构”。布隆赤里说，政治是“在重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，而“在另一方面”，“行政管理”则是“国家在个别和细微事项方面的活动。”因此，威尔逊认为“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理是技术职员的事情”。
行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上。因此，威尔逊认为跟在其他制度之下相比较，也许在民主制度下面，找出分权的最佳准则显得尤为重要。因为在民主制度下，官员们为许多主人服务，而在其他制度下面，他们仅仅为少数人服务。一切统治者对其臣仆都是怀疑的，而作为主权者的全体人民也完全符合这一规律，绝不例外。在人生一切关系当中，“信赖就是力量”，并且正如同宪法改革者的任务在于创造信赖条件一样，行政管理者的任务在于使行政管理与职责分明这一条件相适应，因为职责分明能保证人民产生信赖感。
三、公众舆论的行政监督作用
行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证。随着政府行政职能和行政权力的不断扩大，行政监督也日益受到人们的重视。威尔逊通过对公共舆论与行政管理之间关系进行分析、阐述，比较完整的表述了他的行政监督思想。他指出在行政管理活动当中，公共舆论将起权威性评判家的作用。他正确地指出了，作为监督政策实施的一种机制，公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的，行政研究应当为公共舆论提供一个平台，应当排除各种来自行政中的干扰；政府为了能够更有效地履行其职能，威尔逊指出“行政管理必须在一切方面都对公共舆论有敏锐的反应”。因此，公众舆论是在行政管理过程中不可忽视的重要因素。
公共舆论是民心所向的“风向标”，同时，也是判断施政措施是否得当的有效标准。在西方国家公众舆论被看作是信息时代独立于立法、司法、行政之外的“第四种权力”，因为它对传统的三权（立法、司法、行政）构成的制约在许多方面一点也不屈于三者之间的制约，因而舆论监督的作用日益受人关注。[3]而与此同时，现代政府管理调节社会的方方面面，公权力在不断扩大，易乱用、滥用
而滋生腐败，传统的监督方式因其自身的特点难以发挥其应有的机能，因而人民寄希望于公共舆论的监督机制，希望通过新闻媒体等公共论坛公开揭露权力滥用的现象，在社会中形成一种不利于被批评者的舆论压力，促使当事人有所觉悟或有关机构及时采取措施，以达到监督和制约的目的，使得政府及其官员能更好的服务与大众。
由此可见，在现代社会中，行政职能不断扩大，行政权力不断膨胀的情况下，舆论监督由于其参与群体的广泛性因而成为行政监督的一个重要手段。然而，问题在于如何使公众舆论具有效力，使我们免遭它的好管闲事之苦。威尔逊在《行政学之研究》中说“当公众批评直接关注政府的日常琐事和政府对日常工作方法的选择时，它当然会像一个笨拙讨厌的家伙，像是一个乡下人在操纵一部难以驾驭的机器。但是无论是在政治还是在行政方面，当对于制定基本政策的更为巨大的力量进行监督时，公众的批评则是完全安全有益的，是完全不可缺少的。应该让行政学研究会发现一些最佳方法，这些方法能给予公众评论这种控制监督的权力，同时使之与一切其它的干扰活动分离。”[4]从威尔逊的这句话，我们可以看出，尽管公众对管理政府事务缺乏专业知识，但公众的批评仍然是不可缺少的。在行政管理的过程中，必须要充分发挥公众舆论的行政监督作用。
[1] 许华义.诘问与辩驳:政治行政\二分法\合理性危机[D].2005 [2] 威尔逊.行政学研究[A].彭和平.国外
[3] 蔡建文.从威尔逊行政监督思想看我国的舆论监督[D].2005
[4] 王宝胜.威尔逊行政监督思想浅析——威尔逊《行政学研究》读书报告[D].2008