党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。
(4)公共产品供给短缺
乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为:
1、公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5. 4万个村不通公路;在全国104. 3万公里的砂石土路面及无路面里程中,农村公路就有92. 3万公里,占88. 5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。
2、公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费12元,仅为城市人均卫生事业费的27. 6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。
3、农村教育现状不容乐观。长期以来,农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资,虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础教育费用较高,农民无法接受。此外,农村教师队伍的现状令人担忧,不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因,或离开教学岗位,或流向城市,师资队伍难以保证,教育质量下降。
4、社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节,尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村
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低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人口,农村社会保障的覆盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。
5、文化设施缺乏,文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用。民间文化在低谷徘徊。
6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不足和推广体系不够完善,严重制约着推广力度。部分地方政府借机构改革“卸包袱”,使一些地方的推广服务部门被推向市场,有的甚至撤销,造成人员离岗或流失,出现“线断、网破、人散”的局面。此外,基层推广队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力不够,影响了农业新技术、新品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。
三、乡镇行政管理体制改革的具体措施
作为我国的最基层政府—乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着建设新农村的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。
(1)更新乡镇政府管理理念
众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上:一是政府决策必须体现大多数人的意志;二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入理解,有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力,摆正自己与公众的关系,也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化,将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理,由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理,由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共利益。
(2)规范乡镇政府的职责
现阶段,要加快有关乡镇政府职能法律规范的创制,规范乡镇政府的职能,为乡镇政府职能转变提供法律依据。按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,结合现有
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《地方组织法》,尽快制定规范乡镇政府的职能、部门机构及管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则,使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循,以法治的刚性手段来规范、界定乡镇政府的职能。
(3)整合乡镇范围内的公共资源
乡镇政府公共管理要借鉴无缝隙政府的理念,克服各职能部门之间各自为政的状况,在确保乡镇政府职权完整性和
相应的自主性框架内对条块体制进行改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,实现乡镇公共资源的整合。对于“条块”体制的改革要继续实行以乡镇管理为主的体制,强化乡镇政府统一管理本辖区经济、政治和社会发展的功能。县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,有关部门配合指导的原则进行改革,“条条”管理权以业务管理为限。通过理顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致,确保乡镇政府公共权力的完整统一。
(4)合理划分乡镇政府事权
从我国乡镇经济社会发展的实际情况出发,乡镇政府必须提供的公共产品和服务主要包括公共安全产品、公共生活服务产品、公共生产服务产品、管理服务产品和社会发展产品等。据此,现阶段乡镇政府应当承担的主要职能是:直接提供公共安全产品中的公共治安、防病减灾、环境治理等,公共生活服务产品中的公共卫生,公共生产服务产品中的水利设施、公共土地、科技信息服务等,以及公共管理服务产品、社会发展产品。这些产品中有的是全国性或跨地域性的公共产品,如防病减灾、环境治理、水利设施、公共管理服务产品、社会发展产品等,中央、省、市县应通过专项转移支付的政策作保障,委托乡镇提供,以确保提供的有效性。其他产品则可由中央、省、县政府及职能部门提供,或通过市场化、民营化的形式提供。县级以上政府应强化对农村公共产品的投入,切实解决公共服务的城乡失衡问题,弥补历史的欠帐。
（5）探索乡镇深化改革的措施
强化管理，提高效率，把转变乡镇政府职能、提升服务水平作为乡镇机构改
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革的出发点和落脚点。
乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新确立，需要注重各部门的实用功能和各角色的“独立性”，从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规范、高效运转的新型运作机制。一是建立统一的科学民主决策机制，进一步明确党政职责。确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策，党委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。二是建立乡镇干部新的工作责任制。各岗位定职定责，明确职权范围，明确工作任务，做到事事有人干、人人有事干，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。年初，市里确立十项重点工作分解到各乡镇，市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状，各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。建立正确的干部导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用。从而使乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高，经济和社会事业得到全面发展。
深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。
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社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。
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